新形势下集体经营性建设用地入市带来的机遇与挑战

来源：搜狐网

摘 要：新修订的《土地管理法》坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度的原则，在充分总结近年来农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破，其中农村集体经营性建设用地方面的改革成为最受关注的亮点。本文基于《土地管理法》最新修订的内容，分析即将迎来的新形势，并探讨了集体经营性建设用地入市对相关市场主体带来的机遇以及入市面临的挑战，为推进城乡一体化发展深化改革献计献策。

关键词：集体经营性建设用地 集体土地 入市 挑战 机遇

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）修正案，自2020年1月1日起实施。

《土地管理法》自1986年出台以来历经了三次修改，而此次改动为最大程度的一次修改。新法在农村集体经营性建设用地入市、土地征收及宅基地制度等方面均进行了完善，此次《土地管理法》修改意义重大、影响广泛，清除了推进城乡一体化发展的土地制度障碍，这标志着继1998年建立土地用途管制制度以来，我国土地管理制度再次进入新纪元。

一

《土地管理法》新突破

此次《土地管理法》的修订，带来了七个方面的重大突破，包括允许集体经营性建设用地入市、对土地征收制度进行改革、已进城落户农民可自愿有偿退出宅基地、将基本农田提升为永久基本农田制度、为“多规合一”改革预留法律空间、对中央和地方的土地审批权限进行了调整和土地督察制度正式入法。其中，集体经营性建设用地入市是本次土地管理法修改的最大亮点。

允许集体经营性建设用地入市是土地管理法的一个重大制度创新，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门，也为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。新法明确规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，即符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以进行转让、互换或者抵押等。虽然此次集体用地入市范围仅限于工业、商业等经营性用途，未提及住宅用地，但这一重大突破仍会对未来房地产市场的发展带来深远影响。

二

集体经营性建设用地入市带来的机遇

针对当前我国用地和农村发展现状，集体土地入市将带来两大优势：一是为城市扩张提供土地资源，解决城市土地资源紧缺的问题和城市扩张与农村集体占有土地之间的矛盾；二是解决农民收入问题，土地是农民最主要的财富形式，允许集体土地入市可以使得农民的财产性收入明显提升，无论是一次性收入还是可持续性收入，都将获得明显的改善^[1]。基于两方面优势，集体土地入市将给市场不同利益群体带来以下新的机遇：

（一）集体用地将成为开发商拿地的新途径

开发商可通过招拍挂、协议等多种方式参与集体用地的开发。由于不需要经过集体土地变为国有土地这个环节，同时地价款的支付时间、支付方式等可与村集体商议确定，这在一定程度上降低了拿地成本，形成开发商与村集体共赢的局面。这种方式取得的土地，与之前单一的国有用地招拍挂土地出让市场形成竞争，有利于平抑当前过热的土地市场价格。集体经营性建设用地入市后，开发商新增了一条拿地途径，为集体用地开发打下了基础，预计受益产业涉及长租公寓、康疗文旅类地产、工业、物流业等。

（二）村集体和村民直接享有集体用地入市带来的收益，集体用地将得到有效盘活

集体用地的所有者直接通过多种方式与开发商合作，集体经济组织及其成员均可直接享有集体经营性建设用地入市带来的土地增值收益，财产性收入得到有效增加，获得的收益也比以往要高。与传统的征地不同，集体用地直接入市后村集体和村民可直接分享土地增值收益，使他们成为名副其实的土地的主人，激发了其管理和经营土地的热情。此项改革将有效激活农村土地资产，促进农村集体经济发展，推进农村的基础设施建设和公益事业发展，更好地保障农民权益。

集体经营性建设用地的出让、出租及其使用权的转让、互换或抵押等多项政策的放开，将极大提高集体经营性建设用地的流动性，促使原本闲置或低效的农村集体建设用地得到有效盘活。从几年试点情况来看，集体经营性建设用地入市实实在在激活了一部分用地供给，使原本闲置低效的农村建设用地得到了有效利用。

（三）村集体有可能会成为房地产开发的生力军，开发商可通过合作赢得发展良机

与传统的开发商相比，由于村集体自身土地成本低，资金压力小，他们更可以采取租售并举的方式，将短期收益化为长期收益，开发模式也更加灵活多样。这些优点表明村集体在自持运营等方面比传统的开发商更有优势，因而有可能会成为房地产开发一支不可忽略的生力军。同时，由于房地产开发项目专业程度高、建设投入资金大等特点，开发商可利用自身丰富的项目开发经验、专业团队和雄厚的资金实力等优势通过代建、合作开发等方式与村集体进行合作，发挥双方各自优势，实现项目效益最大化，以此获得新的发展良机。

三

集体经营性建设用地入市面临的挑战

农村集体经营性建设用地入市从试点走向全国，如何实现土地资源的利用效益最大化，引导土地交易市场有序规范进行，确保土地利用的经济效益、生态效益、社会效益相统一成为当下集体土地入市面临的重难点问题^[2]。农村集体土体入市面临的挑战主要有以下几个方面：

（一）土地流转收益分配与平衡问题

收益如何合理分配是集体经营性建设用地入市面临的核心问题,主要涉及到政府与村集体、不同村集体之间以及村集体与集体成员间三个层次的收益分配。

首先,在政府与村集体间的外部分配上,各试点区均按照国家政策因地制宜地规定土地增值收益调节金的征收比例。但是，政府直接参与集体土地首次入市和再次流转中的土地收益分配，违背了产权分配的基本原则，混淆了土地财产权与公共管理权的性质。政府基于社会管理的需要参与社会剩余产品分配从而保障正常地履行管理职能，这主要通过税收形式来实现，政府直接参与土地财产收益的分配，损害了土地产权主体的利益^[3]。

其次,在不同村集体之间的土地收益分配上,鉴于不同区位和规划管制用途下的土地经济价值差异较大，远郊农村与城市近郊区之间、规划为不同用途的用地之间可能出现巨大利益差异，容易产生分配不均衡的问题。集体经营性建设用地距离中心城市越近，增值空间就越大，快速城市化时期尤其如此。集体经营性建设用地入市流转后，因为土地位置的差异，城市近郊区农民和远郊农民这两个群体的土地收益差距会进一步扩大。即便是位于同一片区，因为土地规划用途不同，也会导致不同农民群体之间收益差距拉大。全国范围内来看地区间的集体土地流转动力不平衡，可能出现部分地区收益过高而另一部分地区收益偏低，容易导致贫富差距过大。

最后，在村集体与集体成员间的内部收益分配上，目前没有一套成熟的分配机制，同时也缺乏相关监管措施，取得土地流转收益后，部分村集体或会出现重收益轻管理的问题，从而无法保障集体经济长远健康发展。

（二）征收补偿标准提高可能会大幅提高未来的开发成本

新《土地管理法》要求“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。新法实施后征地补偿成本不仅可能会大大超过过去的“30倍上限”，并且还会出现由于农民对征地拆迁补偿的心理预期提高等因素引起的其他不可控成本，这在一定程度上增加了开发商拿地难度。土地拆迁成本提高，开发成本也会随之水涨船高。

（三）集体经营性建设用地入市可能会增加政府土地收储的难度

为保障重大产业项目落地或为实现区域整体利益，政府需要对成片开发的用地统一进行收储和规划。由于集体经营性建设用地可按规定入市，如果农民通过土地直接入市获得的土地收益比被征地的高，那么，农民倾向于选择“入市”而不愿意土地被征收，从而导致征地困难^[4]。即便是要求被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体均衡，也会给征地工作带来难度^[4]。由于村集体对土地的补偿期望变高，可能会造成整体补偿成本的提高，在地方财政十分吃紧的现状下，地方政府对落实这一补偿方案可能会感到力不从心。

（四）监管政策及操作细则需尽快出台

一方面，由于集体经营性建设用地入市涉及问题复杂、各地情况不一，急需各类监管政策、实施细则和操作指引的出台，引导市场走向正轨，但政策的完善需要一个漫长的探索过程，在这期间必然出现相关配套文件缺位或不完善而引发的一系列问题；另一方面，农村集体拥有集体经营性建设用地的所用权,但处置权实际上可能掌握在村干部或相关利益群体手中,在农民对集体经营性建设用地入市交易不了解、监督缺位的情况下,难免出现农村集体利益受损的情况。

四

集体经营性建设用地入市发展的建议

（一）建立合理的土地收益分配机制，加强收益统筹并发挥税收调节作用

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，加强收益统筹，发挥政府税收调节作用，减少和避免收益不均衡问题。

在政府与村集体间收益分配方面，建议政府不直接参与集体土地首次入市和再次流转中的土地收益分配，而是通过税收方式来参与收益分配。因此，政府应尽快研究和出台关于集体经营性建设用地入市收益分配的税收体制，为建立城乡统一的建设用地市场创造条件。

针对不同村集体之间收益不均衡问题，政府要加强收益统筹，保护和协调好各方的利益，减少和避免因区位和规划管制用途不同而导致的利益差异和收益不均衡的问题，做好顶层设计工作。研究和学习试点区的特殊调节和制度设计方法,如北京大兴区探索了“镇级统筹”模式，即由多个村组建镇级土地联营公司，形成一个联合体，由镇级土地联营公司统筹不同村集体的建设用地和收益分配,有效破解因集体经营性建设用地分布不均与集中规划而引发“穷村越穷、富村越富”问题，保障各村土地发展权共享和收益平衡^[5]，在条件许可情况下可在各地进行试行和推广。发挥税收的调节功能，对形成于初次分配领域的收入差距进行有效调节，以缓和不同村集体间因起点不同等因素导致的收入悬殊。

在村集体与集体成员间的内部收益分配上，做好集体土地收益在村集体与集体成员间的内部分配设计制度，平衡好村集体与集体成员个体的关系,要能使集体成员获得实实在在的收益，还要留存一部分用于公共基础设施事业支出、发展壮大集体经济以及村集体成员社会保障等，立足于集体经济的可持续发展和农民的长远生活保障；此外，村集体可以引入企业化模式，成立股份合作公司，创新入市流转收益分配制度。

（二）因地制宜出台征地补偿标准政策，提高征地精细化运作力度

在征地补偿方面，各省政府应尽快出台或完善相关政策法规，在此基础上，各市政府应因地制宜出台征地补偿标准政策。此外，征地必须提高精细化运作的力度，实行精细化管理，合理分配拆迁资金，完善前期费用概算编制制度，重视拆迁费用核算及监督管理，规范费用审批程序及流程。在合法合规的进行征收补偿安置的基础上，争取做到不增加不合理的成本和隐性成本。

（三）按照整体单元平衡思路，探索多种补偿方式

在政府土地收储方面，需平衡成片开发单元未来土地收益与成本投入之间的关系。建议在有条件的情况下，征地补偿阶段采用整体单元平衡的思路，制定补偿标准，以土地收储范围整体作为利益平衡范围，实现投入-产出的平衡。考虑按照“基础补偿+增值共享”原则，在土地收储范围内探索采取货币、物业、股权、收益权等多种补偿方式，村集体和村民除了可获得基本的补偿外，还可以参与未来土地开发收益分成。按此思路制定补偿方案，既可兼顾政府的公共利益，不增加地方政府的财政支出负担，同时也保障了村集体和村民的长远发展利益，可谓一举两得。

（四）加强监管，政府与村集体成员“双管齐下”

在监管方面，一是政府有关部门要做好市场监管，加强法律法规体系建设，尽快出台集体经营性建设用地的出让转让管理条例、集体土地征地补偿办法、相关实施细则和操作指引等政策。二是要加强民主监督。农民集体是集体经营性建设用地的所有权人，由村集体经济组织、村民委员会、村民小组或乡（镇）农村集体经济组织等代表集体行使所有权，而农民集体由农村集体各成员组成，该部分人群最具备监督的能力。因此，可通过加强村集体成员对村集体经济组织等组织和地方政府的民主监督，建立良性沟通的平台，打造良好、健康的经济市场环境，推动集体土地有序、规范地参与市场交易。

五

结语

《土地管理法》的第三次修订意义重大、影响深远，在城市土地资源有限、农村土地闲置问题亟需解决，城乡经济需要进一步发展的情况下，以集体经营性建设用地入市为契机，广大农村运用集体土地与城市房地产经济契合^[6]，对于促进城市扩大土地来源渠道与集体经营性建设用地入市带动农村经济发展具有重要意义，有利于实现双赢局面。现阶段，集体土地被允许入市期许甚好，带来了不少的市场机遇，然而随之而来面临的挑战也比较多。笔者建议针对集体经营性建设用地入市面临的核心问题，各级政府应解放思想，积极探索，在总结试点地区经验的基础上尽快出台相关政策，加强监管，为推动集体土地稳妥有序、规范入市打下基础，为“建立城乡统一的建设用地市场”的目标，促进乡村振兴战略实施和实现城乡融合发展做出重要贡献。