《行政处罚法》中的“一事不再罚”到底如何理解？
编者按：“一事不再罚”是行政执法的重要原则，2021年行政处罚法的修订，进一步补充完善了原先关于“一事不再罚”的具体规定，为各职能部门的执法工作提供了指引。为帮助读者朋友们理解这一条款，以下特引用《中华人民共和国行政处罚法理解与适用》一书的相关内容，本书已由中国法制出版社于2021年4月出版，主编为杨伟东教授，相关内容公号略有修改。
解读：本条是关于行政处罚一事不再罚与规范竞合的规定。
【立法背景】
“一事不再罚”又被称为“禁止双重处罚原则”，其本质是禁止对同一当事人的同一违法行为，以相同或类似之措施多次处罚。行政处罚法在颁布之初就将此原则吸纳其中，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。一事不再罚原则有利于防止重复处罚和多头处罚，体现过罚相当的法律原则，有利于保障相对人的合法权益。
本次行政处罚法修订对违法行为涉及的规范竞合问题作出进一步规定。因为一个违法行为可能同时触犯多个法律规范，面临多重罚款的可能。新法关于规范竞合的规定明确在发生规范竞合时应按照罚款数额高的规定从重处罚，立法者在罚款数额的认定上采取了从重主义。
【条文释义】
一事不再罚原则是指对违法行为人的同一违法行为不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。在行政处罚法中，一事不再罚的“一事”指“同一违法行为”，即“构成要件上只符合一个违法行为的特征”。实践中对如何认定“一事”有很多争议，不同领域、不同事项的认定标准差别很大，对行政违法是连续犯、状态犯还是持续犯等有不同意见。以交通违法行为的查处为例，持续或继续的违法行为有可能因法律拟制而被认定为多个行为，也有可能因对违法行为的查处而中断或单独视为另一个行为。
第一种情形是同一违法行为可能因为法律拟制的原因而被认定为数个违法行为。例如有以行政辖区为标准划分违法行为个数的情形。“同一辆机动车在同一道路的同一行驶方向，违反限速规定交通违法行为处于持续状态，被同一县（市、区）公安交通管理部门或者高速公路交警大队辖区的测速取证设备记录多次的，选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚。”（《公安部交通管理局关于印发〈关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见〉的通知》。）该规定对超速行驶的认定根据行政辖区的不同来确定交通违法行为的次数和处罚规则，只有发生在不同的辖区才可能被认定为数个违法行为。（参见山东省济南市中级人民法院（2014）济行终字第347号行政判决书，该判决认为上诉人在枣庄、济宁两个行政区域内，被交警部门的两个节点设备记录超速，应属两次违法。）
第二种情形是违法行为在处罚后仍然继续或持续，在达到一定处罚次数后会认定为另一个违法行为。例如，《北京市查处非法客运若干规定》第六条规定，驾驶人员从事非法客运经营被执法部门处罚两次的，由公安机关交通管理部门暂扣三个月机动车驾驶证；从事非法客运经营被执法部门处罚三次以上的，由公安机关交通管理部门暂扣六个月机动车驾驶证。该规定将已经作出数次处罚的非法客运经营行为视为另一违法行为，成为另一种行政处罚（暂扣机动车驾驶证三个月或六个月）的构成要件。
还有观点认为，连续或继续的违法行为也可因中断而构成数个行为，中断原因包括违法意识中断、是否受到改正之命令或限期改正之命令或被查获等情形、行为的时间间隔、空间距离等紧密关联因素。以连续或继续的交通违法行为为例，这类行为也可因违法意识的中断而构成数个行为，如闯红灯或对限速有明显的标牌提示超速且超速之后有令人感知的拍照。可见，同一违法行为的认定在实践中较为复杂。
“不再罚”是指不得处以两次以上罚款的行政处罚。同一依据是指同一法律依据。当调整不同社会关系的法律规范在违法行为的构成要件上有交叉时，就会产生一个违法行为违反不同法律规范的情况，即规范竞合。在处理规范竞合问题时，同一违法行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚；但具体实践中，已经有行政主体作出了行政处罚，其他行政主体不得再对同一违法行为作出相同种类的行政处罚；在依法作出其他种类的行政处罚时，可以考虑当事人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。（参见全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社 1996年版，第 68页。）新法对罚款数额作出补充规定，从文义解释的角度出发，立法者将“一事不再罚”限定为“一事不再罚款”，也是为了理解和操作方便；就同一违法行为，在同时违反多个法律规范时，可以给予多个行政处罚；但若选择罚款进行处罚的话，只能进行一次罚款，而不能进行多次罚款。
在规范竞合的情况下，行政处罚的实施机关如何进行处罚？如果是上位法与下位法关于罚款数额的规定不同，则须根据上位法确定罚款数额。如果上位法不属于行政处罚机关职能管辖的依据，则须根据本法第二十五条的规定，通过行政执法职务协助制度予以解决，有需要的还需移送管辖。“按照罚款数额高的规定”在实践当中还存在困难，原因在于罚款的确定方式多种多样，比如对直接规定数额幅度的罚款，是按照罚款的最低额度还是最高额度来比较，对按照违法所得计算罚款数额的如何比较，不结合具体案情很难对数额高低作出认定。行政处罚实施机关客观上也没有能力对属于其他执法领域的法律规范予以准确了解和适用。为此应当秉承的基本原则是“职权法定原则”，即行政处罚实施机关只能依据法定授权来执行法律、适用法律，不能越权。对于罚款数额高低的法律适用问题，可能有赖于执法机关根据本法第二十五条的规定，通过行政执法职务协助制度协商解决。
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规则：
1.撰写一篇文章，结合案例详谈对《行政处罚法》某一条款内容的理解
2.字数1300字以上，截稿日期2021年4月28日晚8时；投稿发送至fda001@126.com
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4.本次活动解释权归食药法苑。
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