导致园区PPP项目失败的十大风险因素

核心提示

2016年可以被成为“园区PPP”元年。作为整个中国PPP事业皇冠上的一颗明珠，园区PPP综合性和复杂性更高，尽管对于产业地产和城市发展都是一个巨大福音，但也正由于其兼收了产业地产和PPP两个领域的风险，导致很多风险因子在其中环绕，如若处理不当，很容易导致一个园区PPP的失败。因此，结合过往接触的一些园区案例，为大家梳理出导致园区PPP失败的十大风险因素，希望能够对整个园区PPP的发展提供一些借鉴价值。

法规变更风险

产业园区具有高法规敏感性，其本身的运作周期长，涉及范围广，受到法规变更的影响非常大。很多法律的变更、出台和一些意外变更，都可能会导致园区PPP项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

案例解析：比如某园区PPP项目需要通过一部分物业销售来平衡前期现金流，前期也与当地政府就此达成一致。但该省突然出台关于工业用地分割方面的禁令，导致物业销售无法实现，现金流出现紧张，打乱整个项目进展的节奏，危及整个PPP项目的顺利进行；又比如很多涉及税收返还和土地出让金分成方面的约定与政策法规产生冲突的案例比比皆是。

政策系统风险

产业园区与政府捆绑紧密，国家宏观微观政策对行业带来的风险具有整体性、普遍性、持久性，所以对于行业来说属于系统性风险，其所带来的经济损失具有不可消除性，可能比法规变更风险更为严重。

案例解析：比如某企业与政府签订某高新区PPP整体开发协议，该企业进行整体的规划招商与一二级联动开发，以土地出让收入和税收返还为公司收益。一开始合作异常愉快，双方各取所需，整个园区欣欣向荣，土地出让金节节蹿升。然而该区域突然列入整个国家级新区的范围内，全部规划需要重新调整，土地出让也暂停，导致企业的卖地收入断流，而税收的综合收益仍然没有进入收获期，由此将导致社会资本方陷入极大的被动局面和资金链紧张的泥淖当中，形势岌岌可危。

节奏失误风险

园区PPP项目的开发与运营一定要掌握适当的节奏，一般以小批量、快反应的层层推进策略，一旦节奏过快，与需求不匹配，会导致大量资金沉淀，后期修改的成本也会很高，将会对园区PPP项目造成很重大的损失打击。而且，有时产业载体供给过快，但实体产业客户在几年成长后面临的市场环境和技术环境已然不同，在技术更新换代和生产升级的情况下，对产业载体的需求必然变换，很可能给已经建好的产业载体带来巨大的成本损失。

案例解析：比如某中部城市的园区PPP项目，社会资本方与政府定位很高，主打高科技产业，而且从一开始就投入大笔资金建设了100万方的物业，结果与当地资源禀赋不相符合，租售都出现严重问题，导致现金链条断裂，积重难返，整个项目处于烂尾之中。

审核畸形风险

在园区PPP当中，政府又当运动员又当裁判员，这种双重角色身份在整个国际PPP领域都是一个公认的难题。尤其当园区项目符合一定条件社会资本需要退出时，往往退出审核变成畸形的政府审批流程，这就给社会资本方带来了巨大的风险。

案例解析：比如其社会资本与当地政府在园区PPP方面的合作模式是前期自行垫资进入开发以及招商，在完成百分之五十的有效招商后，政府将按照约定的价格购买这些物业。但这样一来，审核天平和主动权完全倾向了政府一边，导致后期在“有效招商”的审核上会出现扯皮问题，另外政府即便认定其招商运营达标，也没有资金支付，只能形成一个个的应收账款，以及一堆更加难以消化的偏远土地抵债，社会资本的前期投入资金如同投入无底洞当中，损失相当惨重。

收益补贴风险

主要是指园区PPP项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。

案例解析：例如某园区项目中，当地政府提供了许多激励措施，约定如果由于部分规定原因导致园区项目收益不足当地政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，又或者对于补贴约定的条件缺乏科学合理的事先规划，园区的社会资本运营方就承担了市场收益不足的风险。

政府违约风险

园区PPP的运营需要政府方面的持续配合与诚信支撑，一旦双方在开始时缺乏一个严谨的捆绑机制搭建，又或者后期政府在收支预期上与早期对比有重大变化时，政府会逐渐产生违约冲动。

案例解析：比如社会资本进入园区轻资产运营后，一旦园区招商顺利逐渐繁荣，政府会认为目标已经达成，剩下的运营服务已经不再需要社会资本参与，就会有违约的可能性；又比如社会资本初始阶段在税收留成、招商落地投资额返还等方面的设定过高，到后期收益过高，也可能会诱发当地政府的违约冲动。

项目唯一风险

是指政府或其他投资人新建或改建其他园区项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险，有时这种风险很难控制和预防。项目唯一性风险出现后，往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的负面影响是非常大的。

案例解析：比如一个东北某城市区政府引入社会资本以PPP方式建设运营当地金融总部园区，并承诺项目的唯一性，然而在园区建成之后，旁边另一个城区也开始建设相似的金融总部园区，而该城市及周边的金融企业需求盘子很小，对第一个金融总部园区的分流现象非常严重，导致两个园区最终都面临市场需求不足和市场收益下降的巨大风险。

融资失败风险

主要是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内，园区运营方未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。尤其对一些园区轻资产运营方而言，这种融资风险不得不防。

模式摩擦风险

中国幅员辽阔，各地产业发展层次、产业资源、相关配套、政策法规都截然不同。以产业链成功的，会面临产业集聚困难和产业环境不佳的矛盾；以销售成功的，会面临分割政策不同的矛盾；以卖地成功的，会面临土地分成违法和指标匮乏的矛盾；以招商服务成功的，会面临区域歧视和政府违约成本的矛盾。园区的成功，不等于模式的成功，在企业对外扩张时，既往的经验可以借鉴，过往的成功却在区域差异性的模式摩擦因素下无法顺利复制。

案例解析：比如某起家于中部省会的一家产业园区运营商以二级园区运营经验为能，但在外埠城市签订一个整体产业新城PPP协议后，在拆迁、土地指标、先期导入企业等方面都遇到重大挫折，最终该产业新城PPP陷入僵局，进退两难。

官僚决策风险

是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长，尤其是不够尊重社会资本方对于园区方面的智力资本。

案例解析：比如某长三角城市软件谷PPP项目，由于当地政府对PPP和产业园的理解和认识都很有限，政府对园区项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长；加上此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议等，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长和反复变更扯皮的困境。

文章来源：前瞻产业研究院