【实务探讨】如何透过“规律性报价”认定串通投标？

——以一起案件谈认定串通投标的证据构成

■ 赵路

案件背景

某年1月，采购人A就食品快速检验设备采购项目发布中标公告。该采购项目分为四个包组。其中，第1包组、第4包组中标供应商为K公司；第2包组中标供应商为L公司；第3包组中标供应商为O公司。参加投标的T公司对中标结果不服，提起投诉。

投诉事项1：K公司、L公司、O公司的高管、股东、法人等存在重合（刘某为K公司执行董事、O公司历史法人、历史股东、L公司医疗经理、历史股东、历史法人），股东之间存在明显的利害关系，存在一致行动人的重大嫌疑。

投诉事项2：K公司、L公司、O公司分别于招标公告发布前进行了经营范围变更，此三家公司变更前的经营范围中均不含检测设备相关内容，故投诉人对中标企业的售后服务能力提出异议。

投诉事项3：K公司、L公司、O公司提供的投标产品中均含有H公司产品，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人。

投诉事项4：K公司、L公司、O公司采用了“一家低报，两家高报”的配合报价策略，投诉人认为此三家单位有围标嫌疑。

处理理由

关于投诉事项1，经查阅国家企业信用信息公示系统，K公司、L公司、O公司三家供应商不存在单位负责人为同一人或者直接控股、管理关系，不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定的不得参加同一合同项下的政府采购活动的不同供应商。投诉事项1缺乏事实依据。

关于投诉事项2，经查阅招标文件，本项目所设定的“合格投标人资格条件”并未要求营业执照载明的经营范围需包含检测设备相关内容，K公司、L公司、O公司在招标公告发布前变更营业范围的行为，不能证明采购人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给前述三家供应商。投诉事项2缺乏事实依据。

关于投诉事项3，经查阅招标文件和投标文件，本项目共分为四包，每一包组中K公司、L公司、O公司的投标产品均为不同生产厂家生产，不属于同一品牌同一型号产品应作为一个供应商计算的情形。投诉事项3缺乏事实依据。

关于投诉事项4，经查阅开标记录表，涉及本次投诉的三家供应商报价情况为：第1包投标价分别为：L公司1651200元，K公司7990260元，O公司9313800元；第2包投标价分别为：O公司1495000元，L公司6202900元，K公司8191000元；第3包投标价分别为：L公司1368000元，O公司5560350元，K公司7372000元；4包投标价分别为：L公司1729000元，K公司6660450元，O公司8417000元。

经查阅中标公告，第1包中标供应商为K公司；第2包中标供应商为L公司；第3包中标供应商为O公司；第4包中标供应商为K公司。

综合四包报价及中标结果可以看出，涉及本次投诉的三家供应商形成一家供应商报较低价格、一家供应商报中间价格、一家供应商报较高价格的情形，报价呈规律性差异，且存在配合实现中间报价供应商中标的情形。

经查阅第1包投标文件，中标供应商K公司的投标文件有351页，投标文件有评审索引（包括项目、分项名称、评分标准、自评得分、备注），售后服务及其他方案共119页，业绩有自制业绩表（包括序号、合同订立时间、采购单位、项目名称、供应商名称、合同金额、证明材料）；L公司的投标文件共40页，售后服务及其他方案共6页，未提供业绩，无评审索引；O公司的投标文件共45页，售后服务及其他方案共8页，未提供业绩，无评审索引。

经查阅第2包投标文件，中标供应商L公司的投标文件有402页，投标文件有评审索引（包括项目、分项名称、评分标准、自评得分、备注），售后服务及其他方案共156页，业绩有自制业绩索引表（包括序号、合同签订时间、采购单位、项目名称、供应商名称、合同金额、证明材料）；K公司的投标文件有78页，售后服务及其他方案共9页，未提供业绩及其他资质证明，无评审索引；O公司的投标文件共70页，售后服务及其他方案共8页，未提供业绩，无评审索引。

经查阅第3包投标文件，中标供应商O公司的投标文件有481页，投标文件有评审索引（包括项目、分项名称、评分标准、自评、备注），售后服务及其他方案共79页，业绩有自制业绩索引表（包括序号、招标单位、供货单位、项目名称、合同金额、签订日期、备注）；K公司的投标文件共129页，售后服务及其他方案共10页，未提供业绩及其他资质证明，无评审索引；L公司的投标文件共123页，售后服务及其他方案共7页，未提供业绩，无评审索引。

经查阅第4包投标文件，中标供应商K公司的投标文件有409页，售后服务及其他方案共91页，有评审索引（包括项目、分项名称、评分标准、自评得分、证明材料），有自制业绩索引表（包括序号、合同订立时间、采购单位、项目名称、供应商名称、合同金额、证明材料所在页码）；L公司的投标文件共124页，售后服务及其他方案共7页，未提供业绩，无评审索引；O公司的投标文件共135页，售后服务及其他方案共8页，未提供业绩，无评审索引。

综合四包投标文件可见，K公司、L公司、O公司均具有制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案的能力，但是K公司仅在第1包、第4包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案，L公司仅在第2包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案，O公司仅在第3包的投标文件中制作了评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案。三家供应商在具备制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案的能力的情况下，在不同包组中放弃制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案，存在配合实现预先设定的供应商中标的情形。

再查，本项目第2包L公司投标文件中的售后服务方案与第1包K公司投标文件中的售后服务方案，结构与内容高度雷同。

综合上述情况，K公司、L公司、O公司存在协商报价、技术方案等投标文件的实质性响应内容、不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异的情况。

依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条第（三）项、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第三十七条第（四）项之规定，属于恶意串通。依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（三）项、第二款之规定，K公司、L公司、O公司投标无效、中标无效。

综上，投诉事项4经查证属实。

处理结果

根据以上调查结果，财政部门认为：

投诉事项1、投诉事项2、投诉事项3缺乏事实依据，投诉事项4成立，影响采购结果，本项目已确定中标供应商但尚未签订政府采购合同，合格供应商符合法定数量。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（二）项、第三十二条第一款第（二）项之规定，决定：

1.驳回投诉事项1、投诉事项2、投诉事项3；

2.中标结果无效，责令采购人依法另行确定中标供应商。

行政处罚

投诉处理决定书作出后，K公司、L公司、O公司分别向财政部门出具《保证书》，表示服从财政部门处理决定，并保证认真改过，不再发生类似情况。鉴于K公司、L公司、O公司承认错误并承诺改正，未造成重大影响，财政部门酌情从轻处理。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（三）项的规定，处以K公司、L公司、O公司采购金额千分之五的罚款，将K公司、L公司、O公司列入不良行为记录名单，自处罚决定生效之日起在一年内禁止K公司、L公司、O公司参加政府采购活动。

K公司、L公司、O公司均未提起行政复议、行政诉讼。

案件分析

87号令第三十七条第（四）项将“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异”视为投标人串通投标，这一规定也是财政部门认定串通投标的重要依据之一。但往往仅以“规律性报价”作为依据，不足以认定投标人构成串通投标。

本案中，投诉人发现了在采购项目的四个采购包中，涉及投诉的三家供应商形成“一家供应商报较低价格、一家供应商报中间价格、一家供应商报较高价格，且存在配合实现中间报价供应商中标”的规律。

财政部门从该线索出发，通过对涉及投诉的三家供应商投标文件的内容结构进行分析，并结合四个采购包的投标文件制作情况进行比较，又发现了其他认定串通投标的相关证据：

涉及本次投诉的三家中标供应商在具备制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案的能力的情况下，在不同采购包中选择放弃制作评审索引表、业绩索引表、完善的售后服务及其他方案，存在配合实现预先设定的供应商中标的情形。本项目存在不同采购包中标供应商的投标文件中，售后服务方案结构与内容高度雷同的情形。

最终，财政部门认定K公司、L公司、O公司构成恶意串通，作出处理决定：中标结果无效，责令采购人依法另行确定中标供应商，并就K公司、L公司、O公司恶意串通行为进行行政处罚。

本案处理的亮点在于：财政部门未停留于投诉人提供的“规律性差异”的线索，进一步充分开展深度事实调查。通过对供应商在不同采购包的投标文件的结构内容比较分析，认定涉及投诉的三家供应商存在协商报价等恶意串标行为。

（作者单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）

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