沙龙实录 | 老旧小区改造的国际经验——新加坡公共住宅区更新『汇智沙龙No.5』

开场致辞

主持人：王凯，《国际城市规划》主编，中国城市规划设计研究院院长

各位线上线下的朋友大家早上好！今天是星期日，平常大家都很忙，所以我们利用周末的时间来举办这次“国际城市规划汇智沙龙”。今天沙龙的主题是“老旧小区改造的国际经验”，我们有幸请到了几位大学教授，他们都是对这个主题有所研究的学者。组织这次讨论有两个很重要的背景。第一个背景是我们国家的城镇化已经进入了“提质增效”的阶段。有两个标志性的事件：一个是我国的城镇化率已经超过了60%。最新的七普数据显示，我国城镇常住人口比例已超过63%。参照国际经验，城镇化率超过60%之后，新城建设不再大张旗鼓，而城市更新进入实质性阶段。另一个标志性事件是，近年来我国的投资，特别是建设方面的投资，逐步从新区新城这种外延式的扩张，转向了内涵提升。这是第一个背景。

第二个很重要的背景是绿色低碳。绿色低碳已经成为国家对社会经济发展和各类建设的总的要求，大家熟悉的“30/60”——2030年碳达峰，2060年碳中和——是涉及经济结构和社会发展，大到城市建设，小到住房改造的总的要求。所以城市更新是今后10年、20年规划建设管理运营的重要方面，其中的一个重要组成部分就是老旧小区改造。因为人居环境里，住是第一位的。吴良镛院士提出的人居环境理论里，住是其中的重中之重。关于老旧小区改造，欧洲、北美包括东亚很多国家已经经历了这样的过程，其中的经验，不论是技术层面的还是管理制度层面的，都对我国未来5年、10年的老旧小区改造甚至城市更新工作非常有意义、有借鉴价值。

“老旧小区改造”现在已经成了一个热点话题，我们杂志有一些相关的投稿，除了以学术论文这种传统方式之外，我们还把几位作者请到中规院来，通过“国际城市规划汇智沙龙”这个平台，以面对面的方式进行一些交流，把这些优秀作者总结出的国际经验传递给行业，传递给全社会。

非常感谢今天与会的专家，我来简单介绍一下。按照发言的顺序分别是：清华大学建筑学院的刘佳燕副教授；福州大学建筑学院的邓奕教授；北京建筑大学城市经济与管理学院的丁锐副教授；北京工业大学建筑与城市规划学院的惠晓曦老师；还有我们中国城市规划设计研究院的教授级高级城市规划师范嗣斌副所长。

新加坡公共住宅区更新改造经验及借鉴 

演讲嘉宾：刘佳燕，清华大学建筑学院副教授

新加坡是一个高密度的城市国家，2020年的人口为569万，目前面临人口快速老龄化的进程。怎样才能在这种高密度的城市化地区营造更好的居住环境，是这些年来新加坡一直在致力探索的一个重要目标。新加坡超过80%的人口居住在公共住宅区（组屋），至2016年，组屋区约101万户居民中800个居住组团（约40万~80万户居民）受惠于“住宅区更新策略”。可见新加坡公共住宅区改造是一个量大面广、经历数十年的历程，研究其实践路径和经验，希望为我国老旧小区改造提供借鉴。

1  新加坡公共住宅区的更新背景

1.1  1960年代—1980年代

新加坡公共住宅区的更新从1960年代开始，按照其城镇化的进程可以分为三个阶段。第一个阶段是1960年代—1980年代，新加坡处于一个“发展型国家”阶段，以清除居住条件差的贫民窟、大规模新建住宅区来解决当时严重的住房短缺问题。当时的目标是以自上而下的中央政府投入资金模式，为国民提供可负担的、数量足够的公共住宅。

1.2  1990年代——2000年代初

在第二个阶段，新加坡走向“新型的发展型国家”，目标是打造一个世界级的具有竞争力的城市国家。为此，新加坡推出了一系列针对1960年代—1980年代建造的公共住宅区的更新改造计划，主要是对住宅区的物质空间环境进行改造。

1.3   2000年代初——至今

在最近这一阶段，新加坡进入“后发展型国家”阶段，经济增速放缓，人口面临老龄化，新移民也带来了新的社会经济转型挑战。民众对于有地方特色的居住环境营造，以及参与到这个营造过程中的愿望越来越强烈。人本主义、社区赋权、空间正义、生态智慧等理念注入公共住宅区的改造计划中。这个阶段的更新改造策略更多强调整体化和社区参与的特色，注重自上而下和自下而上相结合的社区综合性复兴，并从原来重点关注住宅建筑单体扩展到整个新镇范围。

过去几十年间，针对不同阶段遇到的主要问题，新加坡陆续出台了很多各有侧重的更新改造计划。总的特点有四个：一是逐步有序地将不同年代的组屋纳入各更新项目；二是应对社会转型的理念和任务再界定；三是与时俱进的改造内容与不断拓展的空间尺度；四是社区参与范围和程度不断提升（表1）。

表1  新加坡公共住宅区改造历程

资料来源：参考文献[1-4]

2  新加坡公共住宅区更新改造策略的特点

这里重点介绍上述特点中的第二、三两方面。

（1）应对社会转型的理念和任务再界定

1970年代，新加坡公共住宅区更新强调为居民的舒适生活提供基本的福利设施。到了1990年代，其定位出现了明显的提升，即提供更高品质的住房和生活环境。为此新加坡建屋发展局（HDB: Housing & Development Board）每5年进行一次评估，通过大量社会调查去研究人们在不同时期最主要的社会交往发生在什么地方，以及人们的满意度评价是什么样的，进而反馈到设计和空间改造的策略中。

一方面是注重交往场所和社区氛围的营造。例如在通常较为单调的多层停车楼中间纳入社会服务设施，以及建造更加舒适的带操场和健身场地的屋顶花园。在武吉巴都邻里中心改造中，可以看到宜人的亲人尺度的步行环境，与公交站相邻的配套商业中心等，形成了一个很好的邻里交往空间（图1）。

图1  1970年代和1990年代针对不同需求制定的更新策略

资料来源：参考文献[5-8]

又如通过一站式、整合性的社区服务设施，为居民提供更加舒适的生活场所和邻里活力中心。淡滨尼天地项目中，十多个部门的相关社区服务都整合在一个综合体里面（图2）。

图2  淡滨尼天地项目

资料来源：参考文献[9]

另一方面是关注无形的社会问题和生活品质层面问题，以应对转型中的家庭构成、生活方式、社会需求和期望，包括少子化、老龄化趋势，以及人们对于新的生活方式和社会需求的期望等。比如公共住宅区一个很明显的问题是随着环境的老化，原来的配套设施不能满足居民的要求，一些年轻、富裕的家庭逐步迁出。那么怎样通过改善设施来吸引年轻家庭留下甚至回迁，与父母的家庭一起居住？怎样让老人能够有尊严、更有品质地生活？这些问题的实质是要应对社会发展的新需求。

整个改造过程中的一个基本思路就是不让人迁出，即住户还住在原来的家里。通过一个高度压缩的、高效的阶段完成改造，同时增加许多细致的补充措施，尽量不影响居民的生活品质，例如设置临时厕所和指路标识，提供24小时咨询服务等。此外，政策设计非常重要，比如已婚子女第一次购买公共住宅，如果距离其父母住房4公里内可享受30%的折扣，以此鼓励多代家庭的临近居住。

（2）与时俱进的改造内容与不断拓展的空间尺度

早期改造关注的主要是室内空间，因为之前住宅的建设配置标准偏低，面积也偏小，因此主要是室内管线等基础设施的更新维护。1990年代开始，改造重点逐步转移到建筑内外一些公共空间的提升，并扩展到组团和邻里单元的层面，特别是外部空间的环境，例如建造高品质的健身运动场所，使之成为促进邻里交往的重要载体，使更多居民享受城市和社区服务。此外，根据当地气候特点，建造可供上下车的门廊和有盖连廊等，营造宜人的环境。比如兀兰新镇的设计指南，覆盖了从住宅区到邻里，再到整个新镇层面的不同层级需要考虑和关注的要素，并对其基本的特色景观风貌等制定导引。

3  更新改造的实施机制

新加坡公共住宅区更新改造的实施机制体现了政府主导、多方参与和民主决策的特点，其中建屋发展局（HDB）发挥了非常重要的作用。政府承担了大部分的改造费用，而居民根据改造内容的不同，承担的费用相对较少。HDB的角色也会根据改造计划的不同发生改变，可能作为监管执行方；也可能作为顾问提供相关的技术政策支持，而具体的监管和执行由市镇理事会来负责。另外，如何倾听居民的诉求，形成公众参与的民主决策机制也很重要，为此HDB会根据改造的内容制定相应的居民决策投票方案，当然这种方案是有明确的标准和规范（表2）。

总体而言，在资金方面采取政府为主、居民少量负担的分担机制。公共空间的改造资金全部由政府承担，家居部分或电梯改造资金由政府承担大部分，业主承担小部分，约7%~14%。以三房式（相当于我国的二室一厅）为例，最基础的改造费用业主承担7%，总额不到3000新加坡元（约合人民币14468元）。而“乐龄易计划”（适老化改造）中，政府分担和补贴的比例要更高一些。政府的资金来源分几部分，大部分是国家的财政补贴，少部分来自HDB（图3）。居民每月缴纳的市镇理事会服务养护费，其中部分用于电梯的翻新计划，其他的用于环卫清洁、蚊虫清除、公共维修、建筑立面粉刷等，这样就保证每个市镇理事会有自己的独立资金，可以灵活地根据需要用于本镇的公共住宅区养护和更新，保证持续良好的社区环境。

图3  资金分担机制和资金来源

资料来源：作者整理自参考文献[10-11]

4  更新改造项目与创新技术的结合，有助于推进改造的顺利实施

• 预制技术。例如针对住户希望增加房间的需求，更新计划中有一类措施是增加一间6㎡的房间，可以直接组装好后吊装到外墙上（图4）。这样能够高效地缩短施工周期，减少噪音，施工期间居民也不需要搬出住宅。

图4  预制技术安装新增房间

资料来源：参考文献[12]

• 绿色技术。生态绿色技术也充分应用到新市镇建设和更新改造中。例如新加坡第一个生态公共住宅区“绿馨苑”，综合采用空中绿化、LED照明、电梯能量再生系统、太阳能光伏板、雨水收集系统等，强调生态友好的生活理念。在整体的住宅户型设计和楼栋布局上采用被动策略来增强通风，降低能耗。用二层的绿色连廊把社区串联起来，提供散步、慢跑等活动空间。组屋天台设雨水收集系统，经简单过滤，用来清洗走廊、停车场等公共空间。还有集中式可回收垃圾槽、带小洗手盆的马桶等。

• 智能设计。通过计算机建模进行微气候环境模拟，为城市设计和改造方案提供居住环境品质的优化建议。预计比传统住宅区节约近一半的能源，并利用楼宇屋顶的太阳能板提供清洁能源。

5  乐龄友好城市营造

根据2018年的统计数据，新加坡每8人中就有1位65岁以上的老人，因此新加坡大力推进综合性的乐龄友好城市营造理念。它不只是我们通常说的加个扶手或坡道的无障碍设计，而是涉及多个部门的软硬件匹配的综合性的营造策略。

• 加装电梯。2001年至今，在HDB的领导下，对老旧房屋增设电梯或升级现有电梯至每层停靠（有的老式电梯是隔层停靠）。在确定需要电梯升级的组屋后，会进行民意调查。在投票期间举办展览，展示电梯升级计划。只有至少3/4符合条件的业主投票支持，翻新项目才能进行。翻新资金由政府负担绝大部分。

• 乐龄易计划（Enhancement For Active Seniors）。旨在提高年长者的居住舒适性，并方便他们活动。主要改进项目包括在室内安装扶手，浴室铺装防滑地砖，在有高差处增设坡道等。新加坡公民业主如果年龄高于65岁，或60~64岁但至少一项日常活动需要协助的老人，均可申请改造。根据不同户型及不同改造项目，可享受政府提供的8~9成的补贴。举例来说，一个三室一厅的房屋仅需支付125新加坡元（约人民币600元）的费用即可享受所有更新项目（图5）。

图5  乐龄易计划

资料来源：参考文献[13]

• 乐龄安全区（Silver Zones）。为方便年长者出行，加强公路安全，新加坡陆交局自2014年起，陆续在住宅区设立“乐龄安全区”，包括增设安全岛让老人分段过马路,，驾车者须把车速减至40公里/小时以下，“友善绿人计划”（老人在红绿灯处刷卡可延长绿人的闪烁时间）等。预计到2023年，全岛的“乐龄安全区”将增加到50个。

• 公共场所通用设计指南，从各方面综合性地营造公共场所的友好环境。

• 康疗花园。让自然的园艺疗法渗透到社区的每个空间里，满足使用者的身体、心理和社会需求，例如减轻精神疲劳，减轻压力和全面改善情绪健康。新加坡国家公园局已在全岛建设6所康疗花园。

• 社区老年设施。公共住宅一层的架空层被改造成老年人休闲或服务设施，把老年人所需要的社区服务填充进来，也形成了非常有活力的友好的交往空间，老年人利用这里的社区厨房等空间促进彼此间的交流，增强心理建设（图6）。

图6  社区老年设施

图片来源：左侧2张来自参考文献[14]，其余为张威拍摄

6  “你好邻居”项目

在2013年的“你好邻居”（Hello Neighbour）项目中，HDB与新加坡国立大学尝试了创造性的参与工具和方法，旨在探索在老旧小区改造中，结合高校力量，建立居民参与社区改造的全流程的框架和机制，包括前期研究—参与式规划—共同建设—后期维护，以鼓励居民的主人翁意识，并在社区成员之间建立更牢固的联系。

• 前期研究。选取并研究了6个邻里（成熟、中期、早期）的2200户居民。通过问卷调查和座谈等研究了解居民的使用模式，并确定有助于促进居民融合的设计属性。通过定性研究更深入地了解某些空间或设施（如电梯等候空间、小商铺或咖啡馆）不常使用或不发生互动的原因，以及影响居民归属感的因素，以便针对性地进行改造。

• 参与式规划。通过实地调研、访谈居民和利益相关者，以及开展互动信息板、弹出事件、专题研讨会、设计工作坊等参与式活动，历经一年，1000余名居民参与了“社区孵化器”（Neighbourhood Incubator）和“社交连廊”（Social Linkway）两个公共场地的设计和实施。

• 共同创造。居民共同创作“艺术连廊”（Art Link）的壁画，并共同绘制。原来消极的空间变成了积极的空间，人们愿意在此停留和开展活动。

• 使用及维护。以社交连廊中的“学习互联空间”（Learning Link）为例，通过对公共住宅底层架空层进行功能完善，增加了咖啡角和读书角空间，改造后由社区志愿者进行空间维护与运营。原本只有个别居民白天停留歇脚的空间如今平均每天吸引超过50位居民前来，平均每人停留20分钟与邻居进行交流互动。此外，居民还自发在此组织聚餐、烹饪课等活动。越来越多的居民参与到新公共空间的使用和自主维护过程中来。

7  借鉴与启示

推进老旧小区改造与城市整体发展及更新战略相结合。新加坡公共住宅区更新改造是一个不断评估总结、不断优化的过程，其动态调整的历程值得我们学习。例如HDB会定期组织居民调研和项目更新后回访，以此评估并调整政策，使政策制定紧密应对社会经济和居民需求的发展，这是非常值得肯定的。老旧小区改造不仅是一个个小区的项目改造——这很容易碎片化——而是需要通过推进连片改造、层级联动，把老旧小区改造和城市更新的整体战略进行统筹和结合。

针对不同住区确定差异化更新策略和支持政策。针对不同住区，新加坡制定了灵活的计划，能有计划、有步骤地将不同年代、不同条件的住区纳入更新改造，并通过差异化的策略支持，比如后期将加装电梯计划单独列支，让改造策略具有更强的可操作性。

完善多方参与的决策、共建和监督机制。住宅区改造涉及从私人空间到公共空间的不同利益归属，需要探索和完善面向社区更新的参与协商机制，从改造项目的规范化决策机制，到公共空间改造中越来越多的参与式设计和共同营造机制，以及多方参与的监管机制。

挖掘和尊重地方的特色。城市住宅区是一个城市的景观风貌和文化特色体现的重要载体。我国之前大规模快速城镇化建设中，很多地方做得不到位，导致千城一面。在这一轮老旧小区改造里，在标准化的规范之外，如何借此契机更好地挖掘和展现在地化、多元化的社区景观和文化认同，值得关注和推进。例如新加坡近年来通过市镇设计指南明确各个市镇总体设计意向，并统筹指导不同层级的设计响应就值得我们学习。

图表资料来源

[1] CHO I S, BLAŽ K. Community-based urban development: evolving urban paradigms in Singapore and Seoul[M]. Singapore: Springer Singapore, 2017.

[2] Housing & Development Board, Centre for Liveable Cities. Housing: turning squatters into stakeholders Singapore urban systems[M]. Singapore: Cengage Learning, 2013.

[3] HENG C K, SU N X. From meeting basic needs to providing quality environment: Singapore’s public housing upgrading programmes[C] // International Symposium on Spatial Expansion and Housing Sustainability in Asian Mega-cities. Beijing: Tsinghua University, 2009: 37-45.

[4] Forum on HDB Heartware. Beyond home ownership to community ownership[M]. Singapore: Forum on HDB Heartware, 2007.

[5] Teoalida. HDB history and floor plan evolution 1930s–2020s[EB/OL]. The World of Teoalida. [2021-05-22]. https://www.teoalida.com/singapore/hdbfloorplans/.

[6] Ministry of National Development. Creating our homes[EB/OL]. [2021-05-22]. https://www.mnd.gov.sg/our-city-our-home/creating-our-homes.

[7] HDB. Designing for life[EB/OL]. [2021-05-22]. https://designingforlife.gov.sg/.

[8] CommercialGuru. 157 Bukit Batok Street 11[EB/OL]. [2021-05-22]. https://www.commercialguru.com.sg/listing/21984421/for-sale-157-bukit-batok-street-11.

[9] 张威, 刘佳燕, 王才强. 新加坡社区服务设施体系规划的演进历程、特征及启示[J]. 规划师, 2019(3): 18-25.

[10] YU S M. Impact of public housing upgrading on residents[C/OL]. Housing and social development: emerging theoretical issues in Asia-Pacific. Hong Kong: APNHR Conference, 2004. http://www.iut.nu/wp-content/uploads/2017/07/Impact-of-Public-Housing-Upgrading-on-Residents.pdf.

[11] Housing & Development Board. Home Improvement Programme (HIP)[EB/OL]. Singapore: Housing & Development Board, 2020[2020-05-19]. https://www.hdb.gov.sg/cs/Satellite?c=Page&cid=1383797642427&pagename=InfoWEB%2FPage%2FArticleDetailPage&rendermode=preview.

[12] KOHB S, AHMED M, MEALIN P. Toa Payoh: our kind of neighbourhood: the HDB 40th anniversary commemorative publication[M]. Singapore: Times Media for Housing & Development Board, 2000.

[13] Housing & Development Board. Enhancement for Active Seniors (EASE)[EB/OL]. 2020[2020-04-10]. http://www.hdb.gov.sg/cs/infoweb/residential/living-in-an-hdb-flat/for-our-seniors/ease.

[14] E-architect. Goodlife! Makan[EB/OL]. (2016-09-29)[2021-05-22]. https://www.e-architect.com/singapore/goodlife-makan.

分享嘉宾：刘佳燕，博士，清华大学建筑学院副教授

共同作者：张威，新加坡国立大学设计与环境学院，博士候选人。[e-mail]

王才强，新加坡国立大学设计与环境学院，教授。[e-mail]

整理 | 许    玫

排版 | 张祎娴