智库专题 | 以第三代创新功能区带动区域崛起与全域创新
课题组：徐苏涛、程淑红、刘佳薇、蔡杰、刘亚飞、谢盼盼。
引言：
在改革开放第一个四十年，我国一个重要的发展经验乃至“诀窍”，就是由两三千个区域性产业集群做支撑，带动中国经济社会发展、科技进步与产业变革。在此发展过程中，各类、各级开发园区作为区域性产业集群的核心载体，成为区域创新、产业突围以及自主创新、新兴产业发展的战略平台。这其中，经开区不仅是我国开放的产物，还带动了扩大开放；高新区不仅是改革的产物，还带动了结构改革。进入改革开放第二个四十年，我国开发园区、创新功能区最大的发展矛盾是用1.0的发展理念、2.0的发展手段、实现3.0的发展目标乃至4.0的发展愿景。在此背景下，伴随开发园区的发展代际演进，第三代创新功能区呼之欲出，成为改革开放第二个四十年和新时代高质量发展的重要支撑。本文对第三代创新功能区的逻辑结构、建设逻辑、发展路径、治理方式，进而如何带动区域崛起与全域创新，展开了初步的探讨。
开发园区的兴起及发展
改革开放第一个四十年，不断兴起的各类、各级开发园区作为区域性产业集群的核心载体，带动了新型工业化发展与新经济探索，成为区域创新、产业突围以及自主创新、新兴产业发展的战略平台，并呈现出新的发展趋势。
（一）
我国开发园区的兴起
开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而专门划出一定范围来实施特殊政策和管理手段的特定区域，也是一个国家或地方为促进区域经济迅速发展而设置的专门机构。我国开发区主要分为国家级与省级两个等级。国家级开发区是经国务院批准设立的开发区，省级开发区是由省级人民政府批准设立的开发区。其中，国家级开发区主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、台商投资区、边境合作经济区、国家旅游度假区等类型。省级开发区主要有两种类型，一类是经济开发区，功能类似于国家级经济技术开发区；一类是工业园区（产业园区），功能以发展各类工业项目为主，其中还包括一部分省级高新技术产业园区。
我国从1984年开始摸索发展国家开发区，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区；到1992年全面加速发展，由特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区、沿江沿边开放地带、省会城市等构成的多层次、全方位开放格局逐步形成；再到1999年进一步加速布局，放开国家级开发区的布局与省级园区升级；再到以后的科学发展与高质量发展，开发园区在国内获得了充分的发展。从目前来看，国内主流的开发区主要有两种：一种是经济技术开发区，简称“经开区”，是中国走新型工业化道路的缩影；一种是高科技产业开发区，简称“高新区”，是中国走新经济、高新技术产业发展道路的缩影。某种意义上，经开区是中国开放的产物，它们大都位于各省、市、自治区的省会等中心城市，通过集中力量建设完善的基础设施、创建符合国际水准的投资环境与营商环境，进而吸收利用外资、引进更多的先进技术来加速承接产业梯度转移，带动经济发展；高新区是中国改革的产物，在沿海开放城市和其他开放城市划定小块的区域，形成以高新技术产业为主的现代产业结构。
（二）
开发园区的基本范式
在开发园区发展历程中，我国经开区主要依靠廉价劳动力形成的人口红利和城镇化进程中的土地红利等“要素驱动”，以及宽松货币政策和财政政策所形成的“投资驱动”，在贸易部门的带动下将农村剩余劳动力转移到生产制造部门，完成了外向型工业经济体系的建立以及原始积累，并借助“大产业、大企业、大平台、大项目”的组织方式与动员机制，形成了“五低四高”（低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场；高能耗、高物耗、高污染、高排放）的传统工业化模式。
与此同时，我国高新区从要素驱动、投资驱动意义上的外延增长、外生增长向创新驱动意义上的内生发展、内涵发展层级跃升，从外向型工业经济发展模式向开放型创新经济发展体制方向转变，并在全球经济分工与产业格局中抢占制高点、把握主导权、掌握主动权，最终通过“产业新体系、城市/园区新空间、企业新梯队、发展新动能/服务新平台、要素新供给、发展新生态”的组织方式及动员机制，向新经济道路的“五低四高”（低成本、低物耗、低能耗、低污染、低排放；高端、高效、高附加值、高价值链环节）方向转变。
（三）
开发园区的区域价值
中国开发园区从沿海到内陆，从制造业到新经济，从工业化到高新技术产业，不断发展壮大，走过了不平凡的历程，取得了巨大成就，有效地发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，成为改革开放的排头兵和区域经济的增长极；不仅通过市场化改革提升了资源配置效率，还通过全球化开放融入了世界经济体系，带动支撑我国创造了世界经济增长史上最大跨度、最大体量、最大影响的高速增长。在过去一轮经济发展过程中，我国区域发展的基本逻辑是政府既抓产业组织又直接参与经济发展（如国企及投资平台等），加强以修路为代表的基础设施建设，然后在具有良好区位优势的地区建立工业园区或科技园区——通过经开区加强招商引资、承接国际产业梯度转移，通过高新区鼓励民营创新创业、建立出口导向型工业体系；等大家都赚到辛苦钱了，然后再卖地卖房子，进而实现经济的快速增长，然后逐步解决社会发展的各种问题，用经济发展来转移矛盾、解决问题。也正是在这种发展模式下，在短短的几十年内，很多城市基本完成了城市化、工业化、市场化、信息化，建立了完整的工业体系、完成了资本原始积累、形成大规模基建能力等等，并得以通过“一带一路”加强对新兴市场的商品输出、产能输出、资本输出、模式输出等。
（四）
开发园区的趋势走向
在未来发展过程中，伴随着结构改革与扩大开放、生产制造与研发创新、高技术制造与高技术服务将深度融合，经开区与高新区将深度结合，逐步向创新功能区方向发展，并带动地区、城市成为全域创新之城。具体而言，将呈现出如下发展走向：一是以创新经济为先导，运用科技创造社会财富。依托丰富的科教智力资源与创新资源，大力发展以高新技术产业为核心的新兴产业，通过不断的创新与创业把过去未曾商品化的技术拿到市场去转化，改变原有科技与经济“两张皮”的局面。二是以创新创业为主题，构筑创新驱动发展格局。通过服务创新创业以及创业式创新，使得掌握科技创新成果人员通过创业及发展新经济企业，实现用知识创造财富，成为自主创新及新兴产业发展生生不息的活力与根源所在。三是培育发展新兴产业，辐射带动区域经济发展。不仅通过新产品、新技术、新工艺的研发与创新力求在激烈的竞争中立足，还在自主知识产权、生产方式、管理方式、商业模式上不断充实和革新，更是建立完善高技术产业发展模式、新型工业化发展道路与新经济道路。四是以多边链接为支撑，提升开放合作发展层级。不仅通过区域创新生态建设，引导内部系统从单打独斗、封闭式创新向开放式协同创新转变；还通过与国内外创新高地的交流及合作，促进高水平要素资源的自由流动，力争在全球范围内优化资源配置。五是着力体制机制创新，探索完善自主创新之路。在国家相关政策引导、地方政府大力支持下，大力开展体制机制创新、推进政策先行先试，带动引导各创新主体在企业微观经营机制、资源配置机制、以及区域协同创新体系、产业发展模式、政府管理体系等展开持续协同创新。
拥抱第三代创新功能区
在改革开放第一个四十年，我国一个重要的发展经验乃至“诀窍”，也就是由两三千个区域性产业集群做支撑，带动中国经济社会发展、科技进步与产业变革。进入改革开放第二个四十年，伴随开发园区的发展代际演进，第三代创新功能区呼之欲出，将成为改革开放第二个四十年以及新时代高质量发展的重要支撑。
（一）
战略平台的时代呼唤
尽管我国政策周期是五年一个，一般都是这个“5”、那个“5”，但我们的经济社会发展周期基本上都是在“8”的那一年，而且每十年一个阶段、三十年一个周期。从1978年改革开放伊始，到1988年火炬中心成立，这十年基本上都是摸黑探索。从1988年第一个国家高新区——北京新技术产业开发区成立，也是今天中关村的前身，到1998年中国互联网元年，中国尤其是中国高新区、世界一流高科技园区在市场化改革、全球化开放的大潮中，积极探索高技术产业发展模式。从1998年张朝阳、马云为代表的第二代创业与互联网创业到2008年国际金融危机爆发，这十年中国制造达到顶峰，但传统工业化发展模式弊端显现，迫切需要走全面创新驱动与新经济发展之路。不论如何，这三十年的发展不单纯是因为中国改革开放了，而在于抓新科技革命与产业变革战略机遇过程中倾全国之力搞经济建设，从无到有、从低到高、从小到大、从大变强，并在跟跑、并跑中逐步有了领跑。应该说，我们改革开放四十年了，但迎头赶上这个时代的只有三十年。这其中，第三代创新功能区成为其中的佼佼者与引领者。
（二）
创新功能区历史使命
进入新经济时代，很多行业、传统企业往往是“战胜了所有的行业对手，但输掉了时代”。如今伴随新科技革命与产业变革，越来越强调想象力、强调洞见力、强调未来研究等等，核心是抓未来、抓增量、抓新动能。如今有个普遍的观点是全球经济体系每隔三十年就会发生一次钟摆运动，从孕育、到爆发、再到成熟、再进入下一个循环。开始大家看准了战略性新兴产业，但并没有看明白这一轮产业技术革命，于是在前期就造成了很多落后产能。后来逐步想明白了，就逐步开始搞创新创业、搞制造业2025。从2018年到2028年，基本的判断是全球及中国产业变革的集中爆发期，典型的就是大量独角兽企业的涌现、前沿技术的爆发以及大量原创细分领域的涌现。到2028年会有这么几个基本判断：中国的人口数量成为全球第二，印度第一；但中国经济规模超过美国成为全球第一，并进入发达国家行列。而从2028年到2035年或者2038年，将彻底出现影响全球经济发展的三个变量。这个变量不是斯蒂格利茨所说的美国的高科技、中国的城镇化，而是中国的高科技、中国的城镇化、中国的人民币国际化。从这个意义上，我国新一代创新功能区的重要使命，就是带动中国2028年提前七年基本实现现代化；而到了2035年支持中国成为全球性、全面性的超级大国。
（三）
创新功能区战略任务
新一代创新功能区的战略任务是代表中国引领全球新经济发展：
一是率先构建现代化产业体系。国家要强大，产业就要强大，就要抢占国际产业发展的战略制高点、主导权、主动权。过去十年大家都在发展战略新兴产业，那么进入产业大变革时代就要大力发展原创新兴产业，还要着眼未来几十年的发展来培育发展未来新兴产业。从这个意义上，新一代创新功能区在构建现代化经济体系之中的重要作用，就是成为全球大力发展战略新兴产业、原创新兴产业、未来新兴产业的战略平台与核心载体。
二是产生全新的生活生产方式。这一轮的新科技革命与产业变革相对于以往的产业技术革命，在于以往的是生产方式决定生活方式，如今则是生活方式决定生产方式，而且生产方式与生活方式紧密结合在一起。当前及未来我们要打破生产方式决定生产方式的逻辑，将生产方式与生活方式紧密结合在一起。结合目前的发展态势来看，未来的这种生活生产方式，很可能将是“数据驱动+平台赋能+智能终端+场景服务+敏捷供应+社交生活”。
三是产生新型的创新发展范式。在工业经济条件下，整个发展逻辑就是生产决定消费，所以当时的创新范式就是“基础设施-基础研究-应用研究-商业研究-转移转化-产业化”，是一种典型的从生产到消费的正向链式创新。但在新经济条件下，重要的是消费决定生产，新的发展逻辑便是从市场、产业、消费的反向配置资源与逆向创新。要么是将产业、商业、研究、开发于一体的垂直型的创业式创新，要么就是“企业家+科学家”、“新兴市场+先进技术”、“科技创业+研发创新”、“金融创新+技术创新”等为代表的开放式创新。
四是形成新的组织方式或发展结构。过去的发展，政府是推手、市场是拉手、企业是选手，市长、主任是一个地区或者园区最大的总经理，很多企业都是这种发展结构的延伸，与此相适应的是形成外生增长、外延增长的发展态势。如今我们更需要从营造环境到优化生态，政府搭建平台、开放市场赛道，让更多的企业成为自组织自成长的赛手，最终形成能够产生爆发增长的创新生态。
第三代创新功能区解构
当前，很多开发园区发展遇到了一定的瓶颈，要么存在路径依赖的问题，要么存在用旧办法做新事的问题。某种意义上，我国开发园区如何发展的问题是从1.0、2.0向3.0转型过渡的问题，更进一步来讲是如何用新观念、新思路、新路径、新办法、新体制回归和重塑创新生态的问题。
（一）
阶段演进：形态功能生态开发
现在之所以要提出“第三代创新功能区”，是因为我国的开发园区大概经历了三个发展阶段：1.0的形态开发、2.0的功能开发、3.0的生态开发。这种“形态开发”就是在物理空间上让创新能有所依托，这种“功能开发”就是借助新型组织方式让创新成为集体行动，这种“生态开发”就是让创新成为无所不在的空气。在1.0的形态开发阶段，主要以物理载体建设及城市功能配套供给为主，更多的是让各类创业创新活动有所依托。这其中，产业主要是大规模制造或者高技术制造，主要发展动力是土地、劳动力和政策，园区形态主要是工业厂房，所提供的服务主要是土地、物业、道路等基础设施，总体上处于物业服务层面。在2.0的功能开发阶段，主要以强化各类科技服务功能引培供给为主，更多的是让各类创业创新活动寻求更便利化、集成化、高水平的服务，往往具有一定专业服务能力及综合服务能力。这其中，高技术制造与高技术服务并存，甚至出现了高端产业，主要驱动力是土地、政策、市场，园区形态体现为研发楼宇与工业厂房，科技服务及城市基础配套服务逐步提高。在3.0的生态开发阶段，更多的是通过“科产城融合”促进城市功能、产业功能、创新功能的有机结合，让创新资源要素落地生根、开花结果，让创业创新成为一种无所不在的空气，最终形成一种共生共荣、互联互通、共同成长的创新生态。这其中，产业高端化主要表现为新兴产业、原创产业以及服务经济，发展动力为技术创新、创业驱动，园区形态为各种楼宇以及苗圃-孵化器-加速器-产业园区等公共空间，科技服务与城市功能取代政策成为科技园区最大的竞争力。
（二）
发展形态：科技产业城市融合
现在很多开发园区强调“产城融合”，基本上都还处于开发园区2.0的段位和语境。在整个开发园区形态演变过程中，从最初纯粹的工业园区（1.0），发展为生产、生活、文化等功能逐步融合的科技园区(2.0)，再到基于科技功能、产业功能、城市功能不断优化生态感更强的高科技社区(3.0)，即“科产城融合”。这个“科”，就是科教资源、科技成果、科技服务，从资源、环境、机制到成效；这个“产”，就是新兴产业、新兴企业、新兴业态；这个“城”，就是从城市环境到城市生态，使城市功能、产业功能、创新功能在空间上结合。更具体而言，在创新功能上，主要是以科技服务业发展为支撑，以创新创业为灵魂，以科教智力资源聚合为突破口，坚持有创业的创新、有创新的创业、以创业带动创新，搭建创新创业平台，培育内生发展动力，优化资源要素配置，提高自主创新能力；在产业功能上，创新产业组织方式与经济形态迭代，加快抢占战略产业、新兴产业、未来产业的制高点、主导权、主动权，聚集科技创新型企业，形成高新技术产业布局，大力发展战略性新兴产业，积极培育现代服务业和新兴业态，新兴产业的快速生成能力成为园区发展的核心；在城市功能上，合理布局产业区、商住区、研发区、科教区等，聚集医院、学校、体育馆等相关城市要素，探索创新社会治理模式，为创业创新、产业化、生活发展提供万物互联、社交活跃、数据共享、高接触高情感的城市新空间，空间形态和功能不断演进，逐步实现空城-新城-社区的转换。
（三）
发展主线：营造创新创业生态
应该说，创新生态就是各类创新主体在一定创新机制、创新资源、创新环境条件下有序、有机、协调、共生的总和。科技园区/高新区的“区”，是社区、是园区，也是生态。这个创新生态的核心，就是吸引更多的创业者、企业家来淘金，立足产业基础发育创新生态，通过创新生态优化提升产业生态，形成创新生态与产业生态之间的闭环。这种创新生态主要有如下特征：一是产业跨界融合，不仅要回答如何加快经济形态重构，还要回答如何改造新型产业集群，亦要回答如何促进产业融合发展；二是企业联动发展，不仅要回答建设怎样的新型企业梯队以及如何建设，还要回答企业联动发展新机制新模式新形式，更要回答如何优化企业组织方式；三是资源高度聚合，核心是回答双创人才、创业资本、专利技术、经验知识如何集聚及自由流动、优化配置；四是空间服务耦合，不仅要回答如何优化完善城市空间，还要回答强化空间资源供给，更要回答如何引进培育功能服务；五是开放协同发展，主要是回答在整个创新生态发育过程中，怎样在周边、地区、区域以及国际化范畴内开展高水平开放式协同创新。
（四）
发展逻辑：高端链接高端辐射
历经制造业全球化条件下的产业发展逻辑是承接国际产业转移、服务业全球化条件下的产业发展逻辑是承接服务外包的过程后，创新全球化条件下，自主创新及新兴产业发展的核心逻辑便是高端链接及高端辐射。而科技园区“弯道超车”发展的根本是打破承接产业梯度转移与服务外包的发展逻辑，一方面通过高端链接聚合创新资源，在本地落地、生根、发芽、开花、结果，抢占未来发展的制高点、主动权、主导权；另一方面强化对周边地区辐射带动，强化腹地支撑。这种“高端链接”就是通过与全球产业高地、创新尖峰持续不断地产生链接、对接、嫁接及关联，把创新人才、专利技术、创业资本、经验知识等创新资源引进来，并通过创新创业转化为新兴产业发展、自主创新能力提升的动能；这种“高端辐射”就是与全球产业版图上的洼地或新兴市场相结合，作为产业要素配置中心及“大脑”，加速将相关产业链、资本链向国内外“躯干”、“四肢”梯度布局。
（五）
本质要求：形成全新增长方式
在科技革命与产业变革相结合条件下，企业微观的生产方式、产业中观的经济形态、宏观经济的发展方式发生了重大变化，“中国制造”需要走向中国智造、中国再造、中国创造，形成全新增长方式。在整个发展方式转变过程中，一是在生产方式上强调智造，如果机械化是用机械来代替人工劳动完成作业，电气化是用电力应用解决生产动力问题，自动化是按照约定的、结构化的做法自动完成任务，那么智能化则是按照人的想法随时随地的、非结构化完成任务或提出行动建议，而只有新一代信息技术和其他新技术与先进制造结合，才能导致微观的生产方式转变，才能实现中国智造；二是在产业业态上强调再造，通过推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业、服务业等方面结合，促进产业跨界融合及业态创新，促进产业“弯道超车”，实现中国再造；三是在产业结构上强调创造，加速从原有的创新范式逐步转向集成创新、适应创新、跟随创新同原始创新、颠覆创新和引领创新并重的创新范式，只有转换创新范式才能壮大发展新兴产业。
（六）
发展能力：提升资源配置能力
自主创新的背后是资源配置能力，任何一个高科技园区的发展核心是“企业、产业、区域”三位一体的资源配置能力。一是注重微观层面的、企业层面的市场化资源配置能力，核心是通过创业、创业、再创业，通过创新、创新、再创新，把高端创新创业人才、原创思想、先进技术、成熟经验知识等创新资源转化为生产力和财富，只有用从工业经济到创新经济转变产生的活力边际递增，替代过去从计划经济到市场经济以来的效率边际递减，才能确保新旧动能转换；二是中观层面的、产业层面的全球资源配置能力，主要是通过涉外企业、跨国公司、平台企业、国际产业园区等，通过跨区域创业、跨国经营、跨国技术并购、跨国技术转移、跨境经济等，将中国的企业家与国外的科学家相结合、将中国的市场与国外的先进产品技术相结合、将创业与跨区域的创新相结合、将金融创新与其他地方的技术创新相结合，变自己的劣势为优势，让长板更长或无限地放大；三是体制机制层面的、区域层面的跨行政系统配置资源的能力，目前产业在跨界融合，企业在跨界融合，政府更需要跨界融合，而政府的跨界融合核心是通过体制机制创新打破条块分割、多头管理、授之以鱼的治理结构与治理机制，成为新兴产业组织者、创新服务集成商。
（七）
成功标志：诞生原创新兴产业
科技园区的比较，过去比的是科教智力资源、创新创业服务、园区城市功能、城市空间形态等软硬件；后来比的是规模体量、人均地均产出；如今更加强调这个科技园区在什么样的创新生态涵养、什么样的科技创新水平、什么样的业态创新层级条件下，是否产生了具有科技水平高、带动系数强、发展潜力大、综合效益好的战略产业、原创产业、未来产业以及全新业态、经济形态等。当前一维的传统产业正在被推倒重建、二维的互联网产业被瓜分完毕、三维的智能科技产业加速生成，大数据产业、硬科技创业成为新经济发展的基础构架；只有产生具有世界范围影响的原创新兴产业，才能掌握产业主导权，才是抢占全球经济分工、城市分工的高地。在新一轮科技革命与产业变革同中国新一轮产业转型升级历史性交汇中，如其相信科学家（的科研）更应该相信企业家（创新创业），“创新驱动”就是对企业家的利润驱动，而不是对科学家的兴趣驱动；如其相信政府更应该相信市场，让市场的价格信号与商业利益驱动资源配置，政府“有所为有所不为”；如其相信创新带动创业更应该相信创业带动创新，以创新服务带动高端创业、以高端创业带动自主创新、以自主创新带动新兴产业。
高质量建设创新功能区
如何实现“高大上”、如何实现“接地气”、如何掌握产业发展主动权、如何做好开局，是创新功能区建设发展以及加速转型跨越提升的基本逻辑。
（一）
如何高大上：占位、抢位、卡位加快发展
很多开发园区、功能区发展基础、发展层级、发展阶段参差不齐，国家级园区尤其要坚持朝着“高大上”方向发展。目前说的“高大上”，反映在各类、各级开发园区、功能区方面上，就是“高水平、大格局、上档次”。“高水平”的核心是产业层级，“大格局”的核心是跻身何种序列，“上档次”主要是抢占先机。具体而言，就是处理好三个重要问题：
一是在国家战略上占位。如今国家级高新区要开闸，这不但意味着国家经开区更能放的开，而一批省级园区有了更大的机会进阶发展。也有一些省提出每个县都要有省级园区，这似乎加剧了园区的县际竞争。在此条件下，具有一定基础的各类各级开发园区、功能区需要加强争先进位与升级，成为区域发展的战略增长极。
二是在产业变革中抢位。当前由于技术生命周期越来越短而新陈代谢加快，爆发式成长取代滚动式发展，新产业、新业态、新技术、新模式层出不穷；由于产业的分解、跨界、融合导致产业界限越来越模糊，出现制造业服务化、服务业制造化，产品及服务、制造及服务等；由于产业发展的逻辑从承接国际产业梯度转移到了以资源配置为核心的高端链接及辐射，创新创业为代表的内生增长取代招商引资为核心的外生增长。但目前很多开发园区、功能区产业结构基本上是“杂、乱、小、低”，迫切需要找到具有区域个性的产业新体系，实现产业发展模式、园区发展模式的双转变、双提升。
三是在区际竞合中卡位。应该说，国家战略及部署主要是提高位势的，或者能够争取政策创新的契机，只有在区域竞合中抓住实际的机会，才能得到实惠的“好处”。比如说，在“一带一路”国家战略条件下，东、中、西部的省、市、县、区到底该做什么、怎么做肯定不一样。核心来讲，就是要结合资源禀赋、区位特点、发展阶段、人文特质等综合考量，谋求一席之地。
总而言之，占位就是使命感，抢位就是拉长板，卡位就是找机会，而这种使命感、拉长板、找机会，就是转型跨越提升中的原点。
（二）
如何接地气：形态、功能、生态开发叠加
在上文我们指出，任何园区、功能区都经过了三个发展阶段：以土地开发建设为核心的形态开发；以平台体系建设为核心的功能开发；从创新生态到产业生态闭环的生态开发。也有的园区是三个发展阶段的叠加，无论是演化式的，还是叠加式的，这三个阶段决定了园区建设发展的基本矛盾及发展任务。
一是在形态开发上，主要靠投入、靠政府引导，重在实现产城融合，而对于一些园区的发展而言，可能还包括城乡一体化发展。在整个形态上，粗略地经历了传统工业园区形态、科技园区形态、高技术社区或特色小镇等三个阶段，分别突出了产业功能、创新功能和功能集合。而对于很多园区的现实选择是，核心区为科技园区形态，联动区为现代工业区，散点状的为高技术社区或特色小镇之类。
二是在功能开发上，主要靠服务、靠机构扎堆，重在资源配置能力。政府除了提供公共服务和有些类似公共产品的创新服务，没有必要、也没有能力什么服务都提供。如今有个概念，叫做创新型服务政府，虽然管委会还不应该是个政府，但实际上有这方面的色彩及含义。创新型服务政府的核心，就是新兴产业组织者加创新服务集成商。政府是做引导的，手脚就是各类创业创新服务机构，承载、促进各类创新主体、创新行为，促进人才、资本、技术、土地等创新资源及产业要素的优化配置。
三是在生态开发上，主要靠环境、靠社会治理，重在开放创新，形成政府引导、产业导向、企业主体、高校院所支撑、中介机构保障的“政产学研金介用”六位一体发展格局。这种格局的生成，往往开始以产业生态带动创新创业生态培育，后来以创新创业生态培育优化产业生态，最终形成良性的互动循环。
（三）
掌握主动权：上下、前后、左右关系协调
园区、功能区发展核心是产业发展，或者说是产业发展带动城市发展，经济建设带动社会建设。产业发展的三个问题是发展方向、发展路径与要素保障。在新常态条件下，园区、功能区产业发展主动权的核心，是处理上下、前后、左右的关系：
一是在产业战略上强调上下结合。这个上下结合，也就是往上走和往下走的问题。往下走，主要是产业定位，坚持大领域聚焦、主导产业不超过3个的原则，当然不包括通过市场试错、前瞻培育而出现的新业态；在小领域上更加细分，超越建链、补链、强链，而是通过产业的分解、融合、跨界实现新业态的不断涌现。而往上走就是实现高端、高效、高附加值、高度融合。
二是在发展路径上强调承前启后。承前启后的核心是存量提升与增量培育之间的关系。一层含义是增量培育一定程度上立足存量提升，完全无中生有的产业一般是比较难，或者是畸形发展，还是需要先从产业化到创新创业，再从创新创业到产业化；另一层含义是存量提升与增量培育的主次关系，产业转型升级的一般经验是以增量培育带动存量提升，主要是因为存量的那一段往往陷入路径依赖或者基因不良的困境。
三是在资源配置上强调左右逢源。这个“左右逢源”实际上就是产业发展的逻辑从承接产业梯度转移，到了高端链接与高端辐射。这个产业发展逻辑是中国所处的发展阶段决定的，也就是处于发达国家与新兴经济体之间的发展阶段。“高端链接”指的是引进创新高地、产业高地的高端人才、创业资本、专利技术、经验知识等创新资源，变“中间在内”为“两头在内”；“高端辐射”指的是对产业洼地、创新洼地的资本输出、产能输出、商品输出以及模式输出等，变“两头在外”为部分“中间在外”。
（四）
如何开好局：处理好五个方面的发展关系
一是短效动力与长效活力的关系。短效动力往往是围绕传统产业、传统业态的招商引资，长效活力就是针对新兴产业、新兴业态的创业创新，前者同样代表了外生增长、存量提升，后者同样体现了内生增长、增量培育。两者的关系看不是此消彼长的关系，而应该是相互结合、互为促进、互为补充。
二是长板优势与短板瓶颈的关系。补短板是传统发展、闭门造车的思维，拉长板是新经济、全球化思维。发展较快的园区、功能区往往不是善于弥补短板的地方，而是找到自身区域个性，把自身的长板拉长或者将优势无限地放大，进而抓住更大的机会、搭建更高的平台、配置更多的资源，最终通过发展解决或转移问题、解决或转移矛盾、弥补短板、突破瓶颈。
三是规模体量与效率效益的关系。一般是凭借具有市场潜力大、产业规模大、带动系数高、利税效益高的主导产业、龙头企业或产业集群等发展，满足一般的增长要求和放大增长体量，在大的基础上变强、提高效率效益，或者是腾出时间、精力，投入人、财、物培育新兴企业、新兴产业。
四是产业功能与城市功能的关系。城市功能与产业发展是相辅相成的关系，一方面城市功能定位决定产业定位，城市功能影响产业发展方向，尤其是城市功能和产业发展在空间上是重叠的；另一方面，不管是园区的一般功能还是城市的主导功能都需要一定的产业形态作为依托，产业结构的升级往往带来城市功能的提升。
五是政府作用与市场机制的关系。在发挥市场配置资源的基础作用的同时，关键是要发挥政府培育市场、解决市场失灵的功能。而在制度产品供给上，主要是针对纯公共产品、准公共产品、类公共产品、市场化公共产品做相应的制度安排。重在处理好公钱与私钱、大钱与小钱、死钱与活钱的关系，发挥好公共财政的杠杆作用、引导作用。
建成地区创新生态中枢
创新功能区在建设发展过程中，重要的战略目标是成为地区创新生态建设的中枢，进而带动区域崛起与全域创新。在依托第三代创新功能区优化提升区域创新生态发育过程中，其基本逻辑与理论模型是以产业战略为导向、以主体发育为核心、以资源聚合为主线、以服务供给为支撑、以开放合作为特征、以体制机制为保障、以文化环境为土壤，最终形成质优区域创新生态。
（一）
以产业发展为导向
无论是建成地区创新生态中枢，还是建设质优区域创新生态，不是为了生态而生态、为了服务而服务、为了科技而科技，最终是为了更好支撑产业的落地、生根、发芽、开花、结果，实现经济增长与产业发展。在以产业发展为导向的过程中，其基本路径往往是立足产业基础发育创新生态，再通过创新生态提升产业发展层级，最终形成从产业生态到创新生态之间的闭环发展。很多时候，我们把这个“产业生态”看成是从块状经济到集群经济、再到生态经济条件下，产业价值网内大中小、左中右、上中下企业的关系；这个“创新生态”看成是从创新体系到创新网络、再到创新生态条件下，“政产学研金介用”之间的关系。我们常说，“发展是硬道理”主要是经济发展与产业发展，这反映在地方上主要是发展什么产业、怎么发展。不是以产业为导向的创新生态建设，就违背了“发展是硬道理”的基本逻辑。
（二）
以主体培育为核心
无论是建成地区创新生态中枢，还是建设质优区域创新生态，其发展基石是立足企业的创新主体地位。当前，创新生态建设开放式创新2.0新阶段，尽管企业作为创新主体的地位得到进一步的强化，但从创新政策上，在一定程度上存在如下问题：支持重心尚未从支持高校院所向支持产业企业方向转变；支持重点尚未从支持规上企业向支持民营中小方向转变；支持方式尚未从支持供给为主向支持供需两边方向发展。当前，在创新主体培育上，不仅要加快将“小微企业、规上企业、骨干企业、龙头企业”的传统企业梯队转变为“源头企业、创业企业、瞪羚企业、独角兽企业”的新型企业梯队，建立产业爆发成长机制；还要从创新资源配置的源头、科研条件平台的布局、自主创新组织的方式、专利技术标准的创制、科技成果评价的指挥棒等方面，进一步加快以企业为主体的产学研深度融合，形成以企业为主体、以高校院所及枢纽组织为支撑的发展结构；更要建立完善质优创新环境，让创造社会财富的人，以更低的交易成本、更集中地经历获得优先超额回报。
（三）
以资源聚合为主线
创新生态的实质是一起搭台、一起做事、一起创业、一起创新、一起造富，最终实现“共同成长”与“共同富裕”。在这个创业创新、财富创造过程中，核心是资源配置能力。这种资源配置不仅仅是集聚创新资源及产业要素，关键是让创新资源及产业要素实现相互的贯通、对接、循环、聚合。具体而言，是如何将人才、资本、技术、经验等从创新源头、资本市场、要素市场快速集聚并加快流向产业界、企业界、商业界和创业领域，以及如何将土地、财税、金融、信贷、环保等要素指标予以配置，最终转化为生产力与财富。在此背景下，人才引陪、科技金融、技术转移、知识传播、要素流转等等，成为资源配置的重要方面；而各类资源跟着人走，如资本跟着人走、技术跟着人走等等，成为重要的发展机制。
（四）
以服务体系为支撑
各类平台载体、服务体系，既要作为一种产业来发展，又要成为承担公共服务的服务主体，更要通过提升专业服务能力，探索促进创业创新的新模式新形式。往往可通过推进空间供给载体建设、引进培育高端服务平台、提升机构专业服务能力、强化各类服务互联互通，搭建质优平台载体，提升集成服务能力。目前，科技服务业已成为创新生态建设的基础构建，无论在资源配置、产业组织、要素供给等方面都发挥着基础作用或决定作用。而大力发展科技服务业，核心是增强研发创新原动力——培育发展研发总部、研发外包、众包研发、公共研发等业态，强化创业孵化衍生力——培育发展概念验证、孵化创投、加速器、跨境孵化、产业孵化、创业辅导等，加快技术转移生成力——强化创新源头衍生、科技中介撮合、产业企业并购、科创企业直接转化，提高科技金融撬动力——科技金融的核心是股权投资、股权投资的核心是创业投资，巩固知识产权保障力——培育发展知识产权代理、IP运营、公共服务，提升集成服务穿透力——培育发展科技集成平台、云平台、综合服务商等，加快形成科技服务带动科技创业、科技创业带动科技创新、科技创新带动新兴产业的发展态势。
（五）
以开放创新为途径
抓住创新全球化与跨区域经济一体化发展机遇，将承接国际产业梯度转移的传统发展逻辑转化为高端链接与高端辐射，强化地区开放创新、加强跨区域分工协作、积极探索国际科技合作，实现对两种资源、两个市场的充分利用。一方面重点强化与高端创新区域的链接、嫁接、对接，建立以人脉链接带动专利技术、风险资本、经验知识的链接发展机制，核心是“与高手过招”、学他人之长；另一方面强化内部分工合作、跨区域分工协作等，实现区域经济一体化发展，增强辐射带动能力，逐步从“中间在内、两头在外”的初级阶段转化为“两头在内、中间在外”高级阶段。
（六）
以体制机制为保障
强化体制机制创新，落实政策先行先试，核心是通过各类创新主体的开放式协同创新，建立更加适宜爆发式成长与新经济发展的政策体系，促进各类资源要素的优化配置与高效循环。重点围绕技术生命周期前端研究开发、中端技术转移（创业孵化）、后端市场培育（产业促进），建立健全覆盖自主创新及产业发展全链条的政策体系以及关键节点的政策措施。不仅从微观经营机制入手，建立完善新经济时代的产权制度，引导企业建立完善现代企业制度及法人治理结构；还从中观市场机制建设完善着眼，确立市场配置资源的决定性作用，发挥政府解决市场失灵与培育市场的功能；更是从宏观强调政府引导作用，破除自主创新的思想钳制，建立创新型服务政府，建立完善适宜自主创新及新兴产业发展的政治法律关系。
（七）
以文化环境为土壤
如果新经济是活力，新科技是高度，那么新文化则是创新生态能否走的更远的厚度所在、源头所在。任何一个地区的创新生态，都必须根植区域文化，都是区域文化的产物和符号，这种区域文化有一定的矛盾，而且需要通过多文化的开发、包容、融合才能实现文化超越。只有认识到这种文化符号、文化矛盾以及文化超越，才能最终形成“用科技创造财富”发展理念，孕育“容忍失败、宽容异端、鼓励原创”的创新精神、“生生不息、传帮接带”的创业文化，以及“创意挖掘、创业育孵、创新循环”的发展环境。
提升创新功能区治理水平
管委会和平台公司往往是很多开发园区、功能区开发建设、服务运营的重要支撑力量、推动力量，不仅在开发园区、功能区不同发展阶段起到了不同的作用，还在新的历史条件下对园区治理、创新治理产生了重要影响。
（一）
开发区治理结构演变
在上文中，我们把开发园区、功能区分成三代，也就是形态开发、功能开发、生态开发三个阶段。这其中，不同阶段/代际的开发园区、功能区管委会、平台公司与第三方力量的关系不同。一般而言，在形态开发阶段，虽然管委会和平台是一体，甚至出现平台公司代为行使政府公共服务职能，但平台公司的作用更大，这往往是形态开发的工作重任使然；在功能开发阶段，管委会凭借政府背景具有天然的优势，有的甚至是政区合一的体制，实质是在解决市场失灵的同时去培育市场，管委会的作用更大、平台公司的作用在下降；但到了更加市场化、更加强调新型产业组织的创新生态阶段，管委会和平台公司要发挥不同的作用，管委会在创新治理方面的实际作用更大，平台公司实际的产业组织作用更大。伴随很多开发园区、功能区从过去以产城融合为核心的2.0，发展到以“科产城融合”为核心的3.0，管委会与平台公司需要更为优化的分工：对于“科”，管委会往往重在打造科创中心、引导科技服务业发展，平台公司往往需要落实科技服务业发展；对于“产”，管委会往往重在加强产业规划、产业扶持，平台公司往往需要加强产业组织；对于“城”，管委会往往重在加强城市管理与功能配套，平台公司则可以通过开发投资建设以及大量不动产管理运营成为园区运营商。
（二）
管委会改革创新方向
在推动自主创新面前，我们先后经历了建立国家及地方创新体系、创新网络、创新生态三代路数，分别是一维有些凌乱的点的布局、二维有些僵硬的网络化、三维活生生的立体化生态化。在创新生态建设方面，对于管委会而言，有这么一个重要的共识或者公式，那就是“第四方的新型产业组织+第三方的创新服务集成+第二方的精益服务供给=创新生态顶层设计者、建设者与维护者”。简而言之，就是一方面从第二方到第三方、再到第四方，另一方面用第四方、第三方的段位或思维更好地做好第二方。所谓“第四方的新型产业组织”，就是作为“平台的平台”成为新兴产业组织者、游戏规则制定者、产业促进推动者，更加强调对新兴产业发展的前瞻布局、发展规划、资源配置、制度安排、政策集成、产业促进等作用，突出“裁判员”的作用。所谓“第三方的创新服务集成”，就是作为企业与服务、企业与市场、企业与集群、企业与生态、企业与机构等之间的平台或枢纽，通过集成各类专业服务、产业服务、创新服务、科技服务等解决市场失灵与培育市场，赋予更多社会组织、非政府组织、服务机构等承担公共服务的职能，扩大创新服务供给，成为创新服务集成商，突出“陪练员”的作用。所谓“第二方的精益服务供给”，就是在专业化、精益化、标准化等导向下优化提升公共服务，从服务型政府或法定机构向创新型服务政府或法定机构方向发展。所谓“创新生态顶层设计者、建设者与推动者”，就是从区域创新生态发育发展的角度，突出政府或法定机构在顶层设计、建设发展、维系运营上的核心作用。
（三）
平台公司的发展逻辑
对于平台公司而言，有这么一个重要的共识或者公式，那就是“第二方的公共服务科创社区运营+第三方的科技服务集成+第四方的新型产业组织=创新生态建设者”。在创新生态建设者上，需要成为具有“平台化、生态化、源头化的社会企业”，就像是“企业界的斯坦福”。这种“平台化”就是从第二方走向第三方、第四方；这种“生态型”就是要成为创新生态建设者，促进政、产、学、研、金、介、用等各类创新主体形成开放创新、共生共荣、跨界融合、包容发展、协同发展的态势，加速政府的公共资源、高校院所的科教资源、中介机构的服务资源、企业的产业资源优化配置；这种 “源头化”就是作为科教源头、创新源头、创业源头、产业源头的“源头”，提升思想原创能力、创新迭代能力、资源配置能力、产业生成能力、制度演化能力；这种“社会企业”就是利用商业手段解决社会发展问题，并成为政府重要的政策落地工具。在“新型产业组织”上，就是要打造全球引领的新兴产业。这种全球引领的新兴产业，主攻方向是构建现代化产业体系——抢占战略制高点的战略新兴产业、树立区域个性的原创新兴产业、前瞻培育的未来新兴产业以及一定的传统特色优势产业；主线是用创新生态视角培育新兴产业集群——核心是体现产业链上下游大中小企业的产业生态与体现“政产学研金介用”多创新主体的创新生态的有机结合与闭环；结果是具有爆发成长的新型企业梯队——既不是“小微企业-规上企业-龙头企业”，也不是“僵尸企业-小老头企业-鸭嘴兽企业”，而是“变革式创业-高成长瞪羚-爆发式-独角兽”。在“科技服务集成”上，就是做平台的平台。平台公司都是有产权、有物业的“地主”，需要充分发挥优势规避短板转化为科技服务的定价者、分包者、集成商、服务商。甚至可以把房租作为一种服务，再加上一些基础性服务、初级以及标准化的增值服务乃至高级以及个性化的增值服务。在“科创社区/新城运营”方面，重在专业化、标准化、批量化和精益化。“专业化”就是专业的服务队伍产生专业的服务能力，通过专业服务模式、服务机制，帮助他人走向成功而自己获取一定收益；“标准化”看似是一个伪命题，但越没有门槛的东西越可以做成门槛，很多地方探索了服务标准化但还比较土，需要做更多的创新以及互联网化表达；“批量化”就是批量化提供服务供给，批量化产生新动能与新能量；“精益化”不是没有试错的“精准化”，而是更多的新服务模式新服务机制等。
带动全域创新之城的建设
伴随开发园区、创新功能区的发展以及辐射带动，一些特区、城市或区域逐步发育成为全域创新之城。这种全域创新之城，立足于第三代创新功能区，又呈现出比第三代创新功能区更大的格局、空间、段位与层级，成为创新驱动发展的前进方向。
（一）
全域创新之城的兴起
所谓“全域创新”是指在一定区域内，以全面创新、协同创新为基础，通过对区域内创新资源和创新要素进行全方位整合、系统化配置的创新驱动新战略，形成全区域覆盖、全要素配置、全链条融合、全方位保障、全社会动员的发展路径与发展态势。这种全域创新之城，进一步提升全区域创新能力、拓展全要素创新空间、提高全产业创新价值、激发全社会创新活力，具有如下内涵：一是强调生态的圈子，营造开放创新生态圈，促进创新生态与产业生态的闭环发展及协同演进，突出生态赋能（储能、孕能、使能、释能）；二是强调平台的流量，借助超级第四方平台并强化第三方平台的引进培育，突出创业、企业、产业等流量的涌现；三是强调源头的资源，强化地区高校院所、产业集团等科教智力资源的源头地位，促进高端创新资源及产业要素流向创业、企业、产业；四是强调服务的价值；强化科技服务的产品化、集成化、便利化、网络化，为创业创新、产业化、开放合作等提供便利；五是强调开放的氛围，根植地域文化，营造良好文化氛围与发展环境。
（二）
全域创新之城的特点
纵观具有国际影响的产业高地和创新尖峰，或者说是拥有良好创新生态、能够引领未来全球发展趋势的全域创新之城，往往有五个方面的条件。一是在源头上有大量高端创业。这种创业往往不是一般的草根创业或草根转型创业，而是产业组织者创业、系列创业者创业、职业经理人创业、跨区域创业者创业、创客极客变革式创业、科技人员团队创业，以及部分青年大学生创业、集团内部创业。二是在基因上有信息产业的基础。只有新一代信息技术才能打破时空的局限，从小市场到大市场，为创业、企业创造爆发成长的空间及条件。这种信息产业的基因，就是由软的操控硬的、线上的驱动线下的、用互联网打破打碎封闭的，还包括在新的历史条件下为先进制造等基础产业插上智能科技乃至数据驱动的翅膀。三是在杠杆上具有发达的科技金融。天使投资在培育发展新经济、孕育创新生态中，起到了创意挖掘、创新循环、创业孵育、网络溢出的作用，没有金融资本与产业资本的融合、金融创新与技术创新的结合，就没有最新的生产力和财富。四是在组织上有发达的平台经济。平台企业或者平台经济具有较强的平台衍生、产业组织、产业整合、产业带动能力，成为抢占制高点、主导权、主动权的战略手段。在新经济条件下，平台企业本身已成为创新生态的中枢。五是在底蕴上有自成一派的区域创新文化。一个具有国际影响力、国家辐射力的一线城市，必须是工商、科技、文化的结合，工商是活力、科技是高度、人文是厚度。只有新经济、新科技、新文化结合在一起，才能形成面向新经济的创业逼格、格局或范式。
（三）
全域创新之城的价值
某种意义上，全域创新之城最大的价值与意义是，告诉了我们在新的历史发展时期更应该相信什么、坚持什么、践行什么。一是市场机制与政府作用相结合，更相信市场配置资源的效率与民营经济的活力，同样需要“有所为有所不为”的政府调控；二是大众创业与自主创新相结合，更相信企业家而不是科学家，更相信创业带动创新而不是创新带动创业，更相信产业企业的创新而不是高校院所的科研；三是城市发展模式与经济发展模式相结合，促进城市功能、产业功能与创新功能耦合发展，促进城市空间、产业空间与创新空间有机结合，促进城市形态、产业结构、城市形象协同进阶，促进城市更新与产业更新有机结合，促进城市经营与产业组织协同发展，促进产业生态与创新生态相结合；四是创新经济与开放经济相结合，从工业经济转向创新经济抢占新一轮产业技术革命制高点、主动权、主导权，从外向型经济转到开放型经济加快在全球范围配置资源、创造财富、分配财富；五是结构改革与扩大开放相结合，以开放倒逼改革、以改革促进开放，进而推动创新发展，形成开放式创新发展格局。
结语
当前，我国各类各级开发园区要走出“用1.0的发展理念、2.0的发展手段、实现3.0的发展目标乃至4.0的发展愿景”的困局，核心是以第三代创新功能区发展理念为指引，优化建设理念、发展路径、治理方式，不仅成为区域崛起的战略平台，还是全域创新之城的中枢。在此过程中，核心是通过经开区发展模式与高新区发展模式的融合、转换，从以往的传统工业化的“五低四高”（低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场；高能耗、高物耗、高污染、高排放）向新经济道路的“五低四高”（低成本、低物耗、低能耗、低污染、低排放；高端、高效、高附加值、高价值链环节）方向转变，形成创新驱动、内生增长、内涵发展的自主创新之路，支撑我国从外向型工业经济发展模式向开放型创新经济发展体制方向转变。
作者简介：徐苏涛，长城所副总；程淑红、刘佳薇、蔡杰、谢盼盼，长城所合伙人；刘亚飞，高级项目经理。
推 荐 阅 读