碳中和专题报告：全球碳市场的建设经验和中国启示

（报告出品方/作者：湘财证券，祁宗超、何超）

1 全球碳市场发展历程及四大趋势

1.1 碳市场发展历程概述

《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的通过标志着碳交易市场 正式诞生。随后又陆续形成了《马拉喀什协议文件》（2001 年）、《德里宣言》 （2002 年）、《控制气候变化的蒙特利尔路线图》( 2005 年)、《巴厘岛路线图》 ( 2007 年)、《巴黎协定》（2015 年）等协议文件，在此法制基础上全球范围内 建立了多个碳交易市场。

根据国际碳行动伙伴组织 (ICAP) 统计，截至 2021 年 1 月 31 日，全球 共有 24 个运行中的碳市场，另外有 8 个碳市场正在计划实施，预计将在未来 几年内启动运行，其中包括哥伦比亚的碳市场和美国东北部的交通和气候倡 议计划（TCI-P）。还有 14 个司法管辖区也在考虑建设碳市场，其中包括智利、 土耳其和巴基斯坦。

目前碳市场覆盖了全球 16%的温室气体排放，全球将近 1/3 的人口生活 在有碳市场的地区，这些地区 GDP 占全球总量 54%。整体而言，欧洲和北美 的碳市场发展较为领先，欧盟排放交易体系（EU-ETS）、区域性排放交易体系 （RGGI）等都是比较成熟的碳排放交易体系。

1.2 趋势一：碳市场和碳税混合使用

碳市场（ETS）和碳税是两种碳定价工具。前者侧重总量控制与交易，所 谓“总量控制”是指政府允许排放量的上限；后者指政府设定税率，企业根据 二氧化碳排放量缴纳相应的税额。

两者均能创造收入，只不过碳市场通过拍卖配额，而碳税作为税收的一 种，可以直接增加公共财政收入，从成本收益的角度看，无论碳市场还是碳税 都有加快研发低碳替代技术的动力，从而在一定程度上实现节能减排。

但碳市场相比碳税，减排效果的确定性更高。对于碳市场而言，政府可以 通过总量控制的方式确保政策的减排效果，但碳价受市场供需影响的因素较 大；而碳税虽然对于价格的确定性较高，但难以预估生产企业的排放量，进而 影响对排放总量的把握。此外，碳市场更加灵活，一方面抵消机制、配额储存 等规定可以让控排企业能够自由选择减排的时间和地点，另一方面实践证明 了碳市场间的互相链接能有效拓宽政策覆盖的范围。

目前部分国家或地区在实践中已出现将碳市场和碳税混合使用的政策， 如瑞士、日本东京等，我国采用的是碳市场的碳定价模式。随着两者在实践中 的发展和演化，未来可能会创新出更加灵活且操作性和调节性更好的政策。但 无论形式如何，其目的都是为了以更低成本实现减排。

1.3 趋势二：全球碳市场加速发展，配额价格相差悬殊

全球碳市场的发展期始于 2005 年 1 月 1 日欧盟排放交易体系的实施， 2005 年末，碳市场在全球温室气体排放总量占比仅为 5%，经过 15 年的发展， 截至 2020 年末，这一占比已达 16%，较之前扩大了三倍。一方面得益于全球 对环境保护的重视日益提高，越来越多的国家或地区参与到全球碳市场的建 设当中，另一方面各个碳交易市场自身也在持续不断的发展壮大，其中欧盟排 放交易体系（EU-ETS）占比最高，是全球碳市场的领先者。

根据 ICAP 近十年的跟踪调查显示，全球碳市场配额价格整体呈现出两个 趋势。一是配额价格整体处于上升通道，虽然受疫情冲击，2020 年上半年碳 配额价格普遍下挫，但碳市场经受住了考验，并于下半年开始配额价格迅速企 稳，尤其是欧盟碳市场价格急速抬升，因为 EU-ETS 第四阶段（2021-2030） 将实施更加严格的政策，将年度总量折减因子由 1.74%提高到 2.20%，碳配额 的稀缺助涨价格上升；二是不同碳市场价格相差悬殊，且市场成熟度和配额价 格正相关，截至 2021 年 8 月末，欧盟碳市场配额价格报收 60.7 欧元/吨（折 合人民币约 461 元/吨，汇率按 7.6CNY/EUR 计算），而同期中国碳市场配额 价格为 45.35 元/吨，两者差距高达 10 倍。

1.4 趋势三：碳市场覆盖行业广泛，参与主体多元化

随着全球对温室气体减排问题的升温，目前越来越多的行业和企业参与 到碳市场中。例如欧盟碳交易体系控排范围涵盖电力、工业、航空行业的 10744 个排放单位，占排放总量 45%；美国芝加哥气候交易所会员涵盖 450 多家企 业，涉及电力、汽车、航空、环境、交通等行业；英国伦敦交易所要求其所在 的 1800 余家企业在年报中披露碳排放情况；韩国碳排放交易所引进产业银行 等政策性银行参与做市，同时推出有偿分配制度和做市商制度，将部分原来无 偿分配给参与交易的污染源企业的排放权进行有偿拍卖等。

此外，参与主体也呈现出多元化趋势，包括政府机构、金融机构、国际组 织、企业和个人。例如伦敦交易所参与者主要以金融机构为主，不仅包括高盛、 摩根士丹利、摩根大通、汇丰、巴克莱等，而且欧洲主要的能源集团也参与其 中；日本的碳交易市场参与主体覆盖政府机构、金融机构、企业等。

1.5 趋势四：后疫情时代全球合作加速进行

新冠疫情对全球经济造成巨大冲击，伴随经济活跃度的下降，全球碳市场 需求量急剧下降，量价齐跌，但随着全球疫情管控能力提升叠加疫苗逐步普及，碳价企稳回升，碳市场慢慢恢复到正常运行状态，其中有两方面原因，一 是价格调控工具的合理运用稳定了市场预期，缓解了供求失衡的状态，二是全 球碳市场正日趋完善，相关政策的连贯性和确定性也有助于提振市场信心。

后疫情时代，区域间的合作也愈加频繁。2020 年欧盟和瑞士实现了碳排 放交易体系连接，使得瑞士的实体企业可以通过欧盟碳排放交易体系中获得 的碳配额在瑞士进行抵扣；英国在脱欧后也正在考虑构建自己的碳交易体系， 并将其与欧盟碳交易体系挂钩；美国区域温室气体倡议（RGGI）已将新泽西 州和弗吉尼亚州纳入其中，且宾州也在考虑加入其中。此外，《赫尔辛基原则》 （通过制定财政政策和配置公共财政资金来驱动国家气候行动）自启动以来， 已有 50 多个国家加入该原则并承诺共同应对气候危机。

2 全球主流碳交易体系的建设经验

为实现《巴黎协定》设定的气候目标，碳交易的重要性愈发凸显，碳交易 体系作为重要的政策工具，经过多年的发展和完善，以被实践证明了其有效性 和抗冲击性。截至 2020 年末，全球碳市场已覆盖 16%的温室气体排放总量， 包括 1 个超国家机构（欧盟）、8 个国家、18 个省和州，以及 6 个城市。其中 以欧洲和北美最具代表性。

2.1 欧盟排放交易体系（EU-ETS）

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）于 2005 年初开始运行，是典型的强制碳 市场，也是迄今为止成熟度最高的碳市场。目前有 27 个成员国和三个非欧盟 国家，英国由于脱欧自动退出了欧盟排放交易体系，不过其将于 2021 年自建 碳交易体系，并考虑与欧盟排放体系相连接。

欧盟碳排放交易体系采用总量交易模式（cap-trade），各成员国根据欧盟 委员会颁布的规则，为本国设置排放上限，并确定纳入企业的范围，向纳入企 业分配一定数量的排放许可权（EUA）。如果企业实际排放量少于规定上限， 则可将剩余部分在碳市场出售，反之则需要在碳市场购买排放权。目前欧盟碳 排放交易体系几乎涵盖了欧洲主要的温室气体排放源，如供电、供热厂，炼油 厂、钢铁厂，以及铁、铝、金属、水泥等能源密集型企业，其中电力行业是排 放大户，约占欧盟排放总量的四分之一。

欧盟碳排放交易体系采用分权化治理模式，由于欧盟是个超国家概念，而 各主权国家在经济发展水平、产业结构、体制制度等方面都存在较大差异，所 以需要在总量上实现减排目标的同时兼顾各国的差异性，并赋予各成员国在 排放交易体系较大的自主决策权。欧盟交易体系分权化治理思想体现在排放 总量的设置、分配、排放权交易的登记等各个方面。如在排放量的确定方面， 欧盟并不预先确定排放总量，而是由各成员国先决定自己的排放量，然后汇总 形成欧盟排放总量。

欧盟碳排放交易体系规定的配额及其衍生品大部分交易都在欧洲能源交 易所（EEX）进行。碳配额和衍生品的交易既可场内、也可场外。一般电力等 排放大厂会选择定期进行交易，而较小的企业可以委托代理人寻找交易对手。 据 ICAP 统计，欧盟碳市场自 2009 年至 2020 年期间，通过配额拍卖筹得资金 807.37 亿美元，同期全球碳市场拍卖所得共计 1030 亿美元，欧盟占比高达 78%。

EU-ETS 的发展经历了四个阶段的演进过程，具体而言：

（1）第一阶段（2005-2007 年）：交易品种少，覆盖行业少。仅二氧化碳 排放权参与交易，覆盖行业也仅限于 20MW 以上的电厂、钢铁厂、炼油厂等 10 个行业的企业。这一阶段 95%配额都是免费分配的。

（2）第二阶段（2008-2012 年）：成员扩充，行业增加，统一上限，免费 配额降低。此阶段参与国扩充了挪威、冰岛和列支敦士登。行业覆盖范围增加 了航空业。在欧盟范围内实行统一的排放上限以取代各成员国的自主决策。免费配额由 95%降至 90%。

（3）第三阶段（2013-2020 年）：总量限速，行业继续增加，电力行业不 再免额，引入 MSR 机制。此阶段要求排放总量每年以 1.74%速度下降。行业 覆盖范围进一步增加，且电力公司不再获得免费的配额，而是需要参与拍卖或 在二级市场购买。市场稳定储备机制（MSR）于 2019 年开始运行，旨在解决 配额供需失衡问题，并提高市场抵御冲击的能力。

（4）第四阶段（2021-2030 年）：总量限速要求提高，探索碳边界调整机 制。将年度总量折减因子由 1.74%提高至 2.2%。建立碳边境调节税机制以防 止碳泄漏，碳边界覆盖范围包括钢铁等易受碳泄漏影响的行业，进口商会被要 求购买配额来抵偿其进口产品生产过程中的温室气体排放，或者直接对进口 产品补征碳排放进口税，此提案预计最快于 2021 年通过。

碳价于不同发展阶段也有着对应的变化轨迹。第一阶段，由于没有官方核 实数据，排放国倾向于虚报实际的排放量，导致配额供给过量，有 95%的配 额都实行免费分配，在供大于求的情况下，配额价格迅速下降，并在第一阶段 末触及低点。第二阶段，碳价主要由风险事件和政策驱动，例如期间发生了全 球经济危机和福岛核事故，此事故发生后默克尔宣布停止核电项目，导致需求 端羸弱，碳价整体走低，但由于第二阶段开始允许配额进入下一阶段，避免了 配额价格在 2012 年的暴跌。 第三阶段，欧盟试图通过减少市场配额供给， 提高需求来提升碳价格。随着总量上限的收紧、折量拍卖的引入以及市场稳定 储备机制的实施，碳价逐步攀升。第四阶段，欧盟将实施更严格的减排计划， 伴随国家和企业对环境保护的日趋重视，叠加碳市场的完善，参与主体将进一 步扩容，涵盖控排企业、商业银行、投资银行、私募基金等，市场活跃度有望得到大幅提升。

2.2 区域性排放交易体系（RGGI）

区域性排放交易体系（RGGI）由美国纽约州州长于 2003 年开始筹备， 2009 年正式生效。它是美国第一个强制交易市场，旨在通过减少二氧化碳排 放量的同时发展清洁能源。RGGI 由美国 12 个州组成，主要覆盖了美国东北 部和中大西洋区域，目前宾夕法尼亚州也正考虑加入其中。

配额分配方面，RGGI 不同于 EU-ETS 在开始阶段的免费分配模式，它是 全球首个完全以拍卖方式进行分配的排放交易体系，各州必须将 20%的配额 用于公益事业，并预留 5%投入碳基金，以取得额外的减排量。交易机制方面， 一级市场主要以季度拍卖为主，二级市场主要进行碳配额及其金融衍生品的 交易。RGGI 只针对单一的电力行业，所有化石燃料发电超过 25MW 的发电 企业都需要加入该体系，承担相应的碳减排责任。

RGGI 实行总量控制机制，排放总量为 188076976 短吨（约合 1.7 亿吨）， 总量首先会分配到各州，再由州分配到企业。RGGI 的正常履约期为三年， 2009-2011 年为首个履约期、2012-2014 年为第二个履约期，2015-2017 年为第 三个履约期。按照设定目标，至 2018 年，RGGI 排控范围内二氧化碳排放总 量较 2009 年下降 10%。在发展之初，RGGI 同样经历了配额供大于求的情况，在首个履约期内，实际排放量低于初始配额达 35%。供需失衡的市场环境导 致碳价持续走低且市场活跃度较差，价格发现的功能基本丧失，很难通过市场 化的模式达到减排的预期。于是，RGGI 开始考虑对初始总量进行削减，同时 也陆续设计和出台了配套的调节机制。

调节机制包括清除储备配额、成本控制储备（CCR）、碳抵消等。清除储 备配额是在消减后的配额总量基础上，将盈余储备配额进行扣减。CCR 是指 在配额拍卖中，如果拍卖价格升高到“触发价格”时增加配额供给，进而抑制 拍卖价格，触发价格一般每年呈递增趋势，2020 年末已增长至 10.75 美元。 碳抵消机制允许企业通过购买碳补偿项目获得额外的碳信用额（最多占每年 总配额的 3.3%），且碳补偿必须来自于参与 RGGI 的地区，或者其他任何已 经同意执行 RGG I 项目标准的州。在配额紧缩叠加一系列配套机制的影响下， RGGI 市场活跃度显著提升，一级市场参与者和拍卖价格双双提高，二级市场 流动性明显改善。

3 中国碳市场发展现状

中国碳市场建设最早也追溯到 2011 年，彼时由国家发改委发文启动碳排 放交易试点，在经历多年探索后，中国国家碳排放交易体系于 2021 年 2 月启 动，标志着全球最大的碳市场成立，该体系覆盖发电企业 2225 家，年排放总 量约为 40 亿吨二氧化碳。受监管企业需要在 2021 年补缴 2019 年和 2020 年 排放配额，如到期未缴，将面临 10 万至 50 万元的罚款。2021 年 7 月，全国 碳市场正式上线交易，首日成交量 410.40 万吨，成交额 21023.01 万元，成交 均价 51.23 元/吨，中石化、中石油、华能集团、大唐集团、华润电力等参与首 日交易。

在配额分配方面，国家排放交易体系将根据 2019-2020 年实际产出量核 定配额数量，由各省级行政区域配额总量加总形成全国排放总量。对 2019- 2020 年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有的机 组的配额量。在监管方面，交易机构要求建立风险管理制度，并报生态环境部 备案。

目前全国共有北上广深等 9 个试点交易场所，交易方式主要分为公开挂 牌和协议转让。前者采用的是市场化的定价机制，而后者是双边协商机制，更 适合大宗交易。各交易所均设置了涨跌幅限制，一般介于 10%至 30%之间。 目前北京、上海、广州、深圳、湖北等试点省份都在积极探索发展碳金融，已 开发十多个相关产品，包括配额回购、配额质押、配额远期、碳基金、碳信托、 碳债券等。

但从实际运行结果看，我国碳市场交易活跃度仍有待提高，几乎所有试点 交易所都或多或少出现交易日无报价的情况，此外，碳价也远低于欧美等发达 碳市场水平，截至 2021 年 8 月末，欧盟碳市场配额价格报收 60.7 欧元/吨（折 合人民币约 461 元/吨，汇率按 7.6CNY/EUR 计算），而同期中国碳市场配额 价格为 45.35 元/吨，两者相差达 10 倍。

4 中国启示

4.1 政策宜由松到紧，分阶段规划调整

中国碳交易市场正式运行时间较短，正处于起步阶段，应该怀着 “摸着 石头过河”的态度，小心求证，把每一步都走踏实。从全球建设经验看，政策 由松到紧、由简单到复杂、由一般到特殊是发展规律，例如欧盟碳市场发展最 初阶段，政策相当宽松，免费配额供给远超实际需求，随后在第二、第三阶段 根据实际的运行结果进行持续优化调整，如统一管理、配额下调、总量限速、 引入 MSR 机制等。

对我国发展碳市场的启示，一是在发展初期政策应以宽松为宜，相关法律 法规可以“求全但不求细”，不用急于出台各种条条框框的政策“规范”市场， 限制市场的活力，而应根据实际运行下来的结果进行相机调整；二是建议分阶 段进行规划，并制定不同阶段的减排目标和举措，鉴于各阶段的经济结构、行 业差异和转型难度各不相同，根据宏观发展目标对碳市场进行相应优化调整 也符合现实需要。从欧美碳市场发展来看，EU-ETS 从 2005 年发展至今，经 历了三个发展阶段，目前正处于第四阶段；RGGI 也是根据实际情况设置了不 同的发展阶段，并明确了每一阶段的减配目标。

4.2 统筹兼顾，尊重地区差异

欧盟 EU-ETS 由 27 个成员国和三个非欧盟国家组成，美国 RGGI 也是由 最初 10 各州发展到目前 12 个州，欧美碳市场的成功很大原因得益于较好的 平衡了全局性和区域性的关系。例如欧盟采用分权化的治理模式，在总量上实 现减排目标的同时兼顾各国的差异性，给予各成员国在排放交易体系上较大 的自主决策权；美国建立了统一的交易规则、统一的配额管理、统一的拍卖制 度，但同时保留各州对自己所处市场的监管和奖惩等权利。

结合我国碳市场现状，目前全国共建立了 9 个碳市场，但地区间发展不 平衡，南北差异较大，工业结构、资源禀赋、地位环境等各不相同，也会面临 全局与区域的问题。建议借鉴欧美经验，在总量目标设置和纲领性法规制度层 面可以由国家统一管理，在具体实践环节中允许各地制定符合当地发展特性 的规则，如在履约程序、碳抵消比例、信息平台建设等方面保留地方特色，因 地制宜地发展当地碳市场。

4.3 科学化碳评估手段，合理设置总量目标

设置减配目标的前提是要对当前的现状进行排摸，并对未来的变化进行 合理预估。从欧美经验看，发展初期对于受监管的行业和相关企业的排放情况 没有进行准确的数据核验，企业出于自身利益，容易虚报排放量，导致配额供 给过量。

目前国际主流控制总量目标的方式是控制绝对总量，采用自上而下的方 法，以历史数据为基础，向后预测未来时间段内的排放总量，所以这对数据的 准确性提出了较高要求。建议我国碳市场在发展初期，尽快建立健全相关碳排 放评估手段，明确管制对象，在充分了解行业和企业特性的基础上，多方搜集 数据，交叉验证，尽可能减小误差，以便能够从全局出发，设置更合理的减排 总量目标，为实现“3060”目标奠定良好基础。

4.4 尽快建立中国版“MSR”和“CCR”调节机制

从欧美碳市场发展实践看，建立市场稳定储备机制（MSR）是必要且紧 迫的。欧美碳市场发展初期也走过不少弯路，由于供过于求，碳价持续低迷， 直到欧盟引入 MSR 机制将过剩配额搁置，减少市场供给，才使得碳价起底回 升。美国的 CCR 机制是通过拍卖价格触及阈值来调节配额供给。一个是让供 给影响价格，而另一个是让价格影响供给，本质上都是调节市场供需，稳定价 格的工具。

因此为了维持配额的供需平衡，使碳价运行在稳定合理的价格区间，建议 我国在碳市场起步阶段就尽早研究建立科学的价格调控机制，一旦错过这个 时机，亡羊补牢、等未来出现问题时再研究相关机制的设计，可能事倍功半。

5 风险提示：

1、碳市场参与者较少，整体活跃度较低；

2、相关信息化系统建设有待加强；

3、从业人员能力和经验相对欠缺；

4、起步初期，相关市场制度和规则有待进一步优化和完善。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）