关于“委托执法”的几点思考
作者：王宇
当前，在全市范围内推行的“执法力量双下沉”工作开展的如火如荼。作为行政处罚权限下放至乡镇的“试水”，各地创新完成下沉工作，探索出了一条乡镇综合执法的新模式。
在没有省政府的授权决定之前，推行执法力量下沉，以“委托执法”可以作为保守的权宜之计。委托执法是指行政执法主体将其执法权的一部分依法委托给其他行政机关或组织执行的法律行为。委托执法作为专业行政执法的补充和延伸，在解决行政执法中存在的“管得着的看不见，看得见的管不着”难题，降低行政执法成本，缓解行政机关执法力量不足，提高行政管理效能等方面有着十分重要的作用。解决委托执法存在的问题，能更好的理清执法下沉的头绪，才能为执法力量下沉“放得下”“接得住”“管得好”提供坚实的法治保障。
一、行政检查的定性及其委托依据。
行政检查的定性：2015年实施的《山东省行政执法监督条例》作为首个明确行政执法行为的地方性法规，在其第八条“行政执法监督机关对下列行政执法行为实施监督”并没有把行政检查列为行政执法的种类。2017年制定的《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》中，将行政检查明确为六类行政执法行为之一，随着行政法制的完善，行政检查作为行政执法行为的定性会逐步明确。既然作为行政执法行为，那么行政检查就得依法行使。《行政许可法》第六十二条规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。综上，行政检查权的设立，必须要有法律法规规章依据。
是否可以委托？可以委托，但是要依法委托。有些地方的做法，行政检查属于权力事项，编制部门“一放了之”，直接下放给了乡镇；或是稍显文明点，签个委托书，委托一大堆，有无依据？委托书上也明确了法律依据，无非是《行政处罚法》《行政许可法》《xx法》，若落实到具体条文，也只能说出是《行政处罚法》第二十条，但这只能算作转致条文，况且这也只是行政处罚的转致依据，不能当然用于行政检查的委托。那么行政检查的委托依据到底为何？我认为，既然没有任何一个规章以上的依据规定行政检查的委托，按照“法无授权不可为”的原则，只能从法律本身去找依据。比如《劳动保障监察条例》第四条规定，县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。《环境保护法》第二十四条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职能的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。这两个例子，就是法律法规都明确了行政机关具有委托权限，是行政检查依法委托的依据。反之，无依据的事项不得委托。还是那个原则“法无授权不可为”。
二、《山东省行政程序规定》第五十七条能否作为委托执法的兜底条款？
《山东省行政程序规定》第五十七条第二款，县级人民政府工作部门在必要时，可以委托乡镇人民政府实施行政执法，具体办法由省人民政府另行规定。此条看似满足执法下沉的所有要求，但也似转致条款，指向了省政府另行规定的办法。此处的省政府制定的办法，应该是规章类文件。省政府333号令，被认为是行政权力下放的“标杆”依据，以规章的形式，明确了作为委托执法（权力下放）的依据（《行政许可法》第24、25条）。所有，我认为单就《山东省行政程序规定》第五十七条第二款，不能成为行政执法的委托依据。
三、威海市政府规章《威海市行政执法委托管理规定》或成破解委托死局的撒手锏？
《规定》针对委托执法活动中存在的委托执法依据不充分、委托执法实施不规范、委托执法监管不到位等问题进行了制度设计，为委托行政执法提供了法律依据，对委托行政执法的程序作出了明确规定，对受委托行政机关或者组织的执法行为进行了规范，同时加强了委托行政执法的监督管理。威海市新闻发布会称“按照行政处罚、行政许可等法律规定，行政机关委托其他组织执法，需要有法律、法规和规章的明确规定。为此，市政府将《威海市行政执法委托管理规定》列入今年的政府规章制定项目，主要目的是规范执法委托行为，为行政机关进行执法委托提供一揽子法律依据。主要是为了符合处罚法20条规定的委托必须依照法律法规规章的规定委托处罚权。目前主要的委托事项就是行政许可和行政处罚。”参照省政府333号令的委托模式，威海市对行政许可和行政处罚提供了明确的规章依据，这样，无具体规章以上依据的执法事项，可以使用转致的规章进行委托，确实破解了处罚、许可委托的难题，但是效力不及于其他行政执法行为。
行政检查作为行政执法机关最基本的权力事项，也是行政相对人日常中最熟悉的行政行为，如果管不好、理不顺、行不通，势必影响行政执法的开展，建议在执法下沉的过程中严守“法定职责必须为、法无授权不可为”的大原则，避免法律之外违法委托，增加基层诉累，增多执法纠纷。