新政下的PPP项目履约管理
新政下的PPP项目履约管理
作者：梁静 济邦咨询 副总裁——南京办总经理
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（“10号文”）的颁布在业内引起较大的关注，很多业内人士都纷纷表示，一是对政府性基金（污水、垃圾处理等项目除外）的禁止使用，二是对一般公共预算支出的严格划线，PPP模式将转入更规范的发展轨道，未来新增PPP项目的数量也会有较大缩减，笔者也感同身受，但受新政影响的，除了新增PPP项目外，对已经进行执行阶段的PPP项目也会有重大影响，2014年迄今，各地以PPP模式运作的项目数量爆发式增长，但是管理部门的规范性文件是在PPP模式的推进过程中逐步下发的，因此，对于已经进入执行阶段的项目来说，除非政策中明确可以“既往不咎”的部分，其余都应根据政策要求进行调整和整改。根据最新的10号文，规范的PPP项目应符合以下条件：
合作期限及履行程序的规定： “属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；”
风险分配的规定：“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；”
绩效付费的规定：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；”
资本金的规定：“项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；”
签约主体的规定：“政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；”
入库及信息公开的规定：按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
上述合规性规定并非10号文首次提出，在之前财政部颁布的文件中也都有提及，只是部分规定进行了强化，比如要求 “建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”以及明确提出“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”。那么面对合规性条件愈来愈清晰和细化的要求，已进入执行阶段的PPP项目应该如何应对？客观的说，对已经完成采购环节的双方来说，后续的合规性调整有可能会对双方合作已达成的合作条件有所影响，当然，除了合规性调整外，项目自身情况的变化、实施机构需求的调整都也会对项目执行产生影响，所以说，签约只是开始，在漫长的合作期内，双方应尊重事物动态发展的客观规律，秉着动态平衡的原则，谨慎开展履约工作。根据诸多进入执行阶段的PPP项目来看，笔者初步总结了履约过程中需要重点开展履约管理工作如下：
一、投资额调整
项目总投资是项目实施的重要条件，很多边界条件都是根据项目总投资的构成及额度确定的，但是很多PPP项目（尤其是城镇综合开发项目）在准备阶段项目的确定的总投资额依据并不充分，因此导致实际建设规模会与采购时有一定的差异。如果控制在适当的范围内（一般认为10%）则对项目的执行不会有太大的影响；但若变动幅度过大，则会对项目的执行产生一定的影响，导致项目的实际收益率发生变更，社会资本方可能会基于投标文件中的项目收益率提出新的诉求。笔者曾遇到一个案例（其中数据为假设）：某城镇综合开发项目采购时确定的总投资为10亿元，但由于实际执行中某子项目因为规划原因停止建设了，导致项目总投资直接缩水至7亿元。而社会资本方提出在竞争环节中为了确保中标，他们已将项目收益降至最低可接受水平。如果项目直接缩水3亿元，原先考量的规模效益已不复存在，实际收益已远低于投标时的预期收益水平（甚至有可能亏损），同时也不符合股东企业的内部的收益最低要求。现在要求政府方给予适当补偿，达到恢复或接近其投标时的收益水平。考虑到投资规模缩减并非社会资本方的原因，政府方也在平衡多种方案对社会资本进行适当补偿，但前提是招标条件不能变动，只能在有限的范围内寻求补偿方案。此时，就需要专业的第三方机构从法务、商务的角度去研究合同约定的可能性，同时从财务的角度提供多种敏感性测试方案，并确保整体流程周到和规范（比如可研及批复的调整申请以及入库信息的重新报备等），最终合法、合规、合理地解决问题。
投资额调整是履约管理过程中遇到的高频问题，即专业又棘手，既要有原则又要保持社会资本方的积极性、鼓励其正当获利，但若解决不当，则会给项目的执行双方（尤其是政府方）带来较大风险，专业的履约管理更能保护政府方的合理利益，规避不必要的风险，且能经住时间考验。
二、绩效体系调整
财政部在今年10号文再次强调指出：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。由此可见，管理层已经愈来愈意识到PPP本质上市政府购买服务，“物有所值”、“物超所值”的服务才是政府实施PPP的核心目的，PPP项目中绩效管理实施得如何，直接影响到PPP项目全生命周期的运作质量和成果，可谓项目执行过程中的重中之重。
2014年PPP模式大力推进以来，对绩效考核的要求是从无到有，从有到严，这意味着有很多PPP项目需要新建绩效考核体系，也有很多项目需要根据新政要求去调整原有的绩效考核体系。但无论是新建还是调整，过程都会比较艰难，因为涉及到双方对PPP项目产出要求以及付费机制的再谈判，尽管如此，面临10-30年的合作期，绩效考核体系仍是PPP项目必须去研究、建立和完善的核心事项。
三、定期评估或后评价
PPP项目都具备一定的公益性，根据国家相关部委的规定，PPP项目应每三至五年开展一次中期评估，对项目的整体运作情况进行阶段性的总结，以确保PPP项目的稳定安全运行。相比日常的履约管理行为，中期评估可以更全面的反映项目的运作情况，对项目公司、政府监管方以及PPP项目合同展开外科手术般的细致分析，提出评估后的调整或者整改意见，便于地方政府清晰的了解项目运作情况，防控风险。当然，除了中期评估，实施机构也可以会同财政部门开展其他评估工作，如某专项评估（比如针对项目公司的运营成本分析）、重大事件的评估、年度评估等，评估工作更多意义是在总结经验、展望未来，提出更高的标准和要求，不断完善城市基础设施公共服务。
国务院刚出台的《政府投资条例》中明确提出“投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价”，通过后评价机制的设立，对项目的建设、审批及建成后的实施情况进行全面评价总结，提高政府投资效益，规范政府投资行为。
四、其他重要履约事项
在PPP项目的日常履约中，还会涉及到以下重要变更事项，对政府的履约专业要求比较高，尤其是细节的确定，需要专业咨询机构协助政府去判断和解决：
项目公司股权变更：一般在PPP合同中，对股权变更都有明确约定，并且伴随着一定的股权锁定期，但在实际执行中，由于融资等现实原因需要，项目公司需要进行股权变更，为了保证项目的顺利推进，政府方如何判断及应对项目公司的股权变更，需要从法律法规及合同约定等方面开展研究工作和确定变更流程；
成本监审及调价：为了保证政府付费的有效性，政府方有必要对项目公司开展阶段性的成本监审，对成本的构成及费用发生进行合理性判断（笔者认为成本监审应合理判断社会资本方因自身管理或技术的提升而获得的超出市场普遍水平的合理利润），同时，如何应对调价程序的启动，调价公式的适用性及各项系数的取值，亦需要专业机构为政府提供专业意见，建议政府方可以将调价启动与中期评估工作联合起来执行；
改扩建：随着国家标准的提升或者地方发展的需要，项目在执行过程中多少都会面临提标改造或者扩建等要求，该等事项一般无法在采购阶段就对各项边界条件进行明确界定（一般只做原则性约定），但其确实会对项目现有条件发生改变，需要重新与社会资本方开展再谈判工作，对项目条件进行重新设定，其中也包含了大量的财务、法务和商务工作；
提前终止：虽然不希望提前终止行为发生，但事实上由于各方面原因，我们还必须理性面对PPP项目的提前终止，合作提前终止环节也是双方最容易扯皮和争执的环节，其中涉及到终止流程的开展、补偿金的测算与支付以及终止协议的签署等， “PPP无小事”，笔者以为每一个环节都需要认真专业的去对待，都是在保护政府的合理权益。
PPP的履约管理工作刚刚开始，后面还有很长的路要走，它是艰难的，但又必须往前走，需要智慧、勇气和坚持，笔者在本文只是列举了部分目前看来较为频发的履约管理事项，随着项目的推进，会有更多的问题和经验涌出，笔者愿意与各位同行多多交流、并肩前行，愿所有的PPP项目都能秉着初心朝着目标坚持到底，善始善终！