闫尔宝：行政协议案件的审理逻辑选择
感谢中国政法大学行政诉讼法学研究所的邀请。发言分四部分：第一部分是研究的背景交代。行政协议案件审理的难题在《行政诉讼法》修订之后逐步凸显出来。行政协议争议纳入到行政诉讼受案范围之后怎么审理，法官应当采取什么样的审理思路，是按照惯常的行政行为合法性审查方式，还是采取体现行政协议案件特点的特殊审理方式，有待深入探讨。第二部分是结合着一则案例来做一个分析，可以发现，在行政审判实践中，法官还在或多或少的程度上采取惯常的“行为审”思路，对此我想谈谈自己的看法。第三部分是提出自己的看法，也就是说，我认为行政协议案件的审理方式设计应该是遵循一个什么样的思路或者说逻辑，给大家做一个简要的说明。第四部分后是延伸思考和扩展思考，补充说明几点内容，探讨行政协议案件的新审理逻辑在理论意义上的意义。
一、研究背景交代
关于行政协议案件如何审理问题的背景，我是这样理解的：
首先在1989年《行政诉讼法》（旧法）之下，一般都用采取行为之诉的审理方式。按照最高人民法院法院1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》，具体行政行为是行政机关依法行使行政职权的行政行为，相对人对此不服的，可以向人民法院提起撤销之诉，或者说行政行为合法性审查之诉。从日本行政诉讼法的视角来看，当事人对行政机关行使权力的行为不服，可以向法院来提起不服抗告诉讼。我国行政诉讼法上的撤销之诉与日本行政诉讼法上不服抗告诉讼异曲同工，具有较大的可比性。对行政处罚、行政强制、行政征收征用等行为，当事人都是以明确的表示不服，来向法院提出请求审查其合法性并且予以撤销的抗告。在这个意义上，行为（合法性审查）之诉的性质应该是不服公权力行使行为的诉讼。按照旧法的规定，是以合法性审查原则为中心的，法院的主要任务就是进行合法性审查。旧法第54条明确规定了具体行政行为合法性审查的五大标准，即主要证据不足、适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、违法法定程序。可以说到现在，对于单方面性质的公权力行使行为，法院在进行审查的时候遵循的主要是这样的一种逻辑，审理过程围绕五大合法性标准，裁判的说理也是如此。例如，被告行政机关有没有相应的行政管理职权，对事实的认定有没有错误，适用法律法规有没有问题，程序有没有问题等等，最后做出一个相应的裁判。这是合法性审查原则指导之下的一种审理逻辑。
按照旧法的规定，起诉期限是一个重要的诉权要件问题，人民法院受理时要进行单独的审查判断。
其次，按照2014年《行政诉讼法》（新法）第12条第1款的第11项对两类行政协议争议案件作了明确规定，即当事人认为行政机关没有依法履行或者是单方变更解除协议的，都可以提起行政诉讼。按此规定，可以对行政协议案件分为两大类：一类是单纯违约的行政协议案件，也就是因不依法履行、不按照约定来履行协议义务而引起的行政争议案件，第二类是单方面变更解除协议的案件。
两类行政协议案件纳入到行政诉讼受案范围之后，就出现了一个问题：法官审理行政协议案件的逻辑是什么样的呢？惯常的行为合法性审查之诉的审理方式是否需要根据行政协议案件的特殊性作相应的调整和变化呢？
据我的观察，实务界有不同的观点，概括起来有两种基本的审理思路或者审理逻辑。一种是延续原来的旧法的“行为审”模式，就是被诉行政行为合法性审查的逻辑。按照这种审理的逻辑，首先要确定作为审查对象的行政协议本身或者行政机关违约、不履行协议的行为是否在受案范围之内，然后审查不履行协议行为的违法性和违约性。这里值得注意的一点是，行政协议的纠纷需要从关系的角度做出综合性的处理，仅仅判断合法还是违法，没有彻底解决争议，比如说是不是要继续履行？要不要采取相关的补救措施？因此，仅仅判决撤销或者确认违法等，不能解决所有的行政协议争议，就产生了第二种审理的思路或者逻辑，也就是“关系审”的模式。
“关系审”的思路把行政协议争议理解为和传统的单方行政行为完全不同的一种新的公法上的争议，一般把它称为叫公法上的权利义务纠纷，而不是单方行政行为合法性引起的纠纷。既然是公法上的权利义务纠纷，就应当权利义务纠纷的审理方式来处理。它的一个模板是类似于民事诉讼案件的审理方式，也就是说，法院应当主要围绕着原告的诉讼请求展开审理。当事人的诉讼请求如果成立，比如说被告违约，当事人起诉请求法院判令被告履行这个协议，原告的诉讼请求能够成立，那么，法院就应当判令被告履行；如果被告不能履行，要判决被告采取补救的措施或者说承担赔偿责任。
对这样的审理方式，实务界有人说以民事诉讼案件或者民事合同案件作为模板来审理公法上的争议，怎么来体现行政诉讼的特殊性呢？因为《行政诉讼法》明确规定，无论是旧法还是新法，实行的都是合法性审查原则。合法性审查原则主要针对的是被诉的行政行为，现在针对原告的诉讼请求来进行审查，就与《行政诉讼法》的规定不大一样，体现不出来行政审判的特殊性质。如果把行政协议纳入到行政诉讼受案范围，审理方式与民事案件的审理方法没有什么实质性的差别，那么，《行政诉讼法》把行政协议案件纳入到行政诉讼受案范围还有什么意义呢？
以上疑问构成了展开思考的背景。
二、实践动态梳理
下面结合一则案例来考察行政审判实践的动态。
安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案（最高法院行政协议参考案例第6号）：2016年1月22日，安吉临港经济区管理委员会与安吉展鹏金属精密铸造厂就企业搬迁安置达成《企业搬迁补偿协议书》，约定搬迁补偿金额、搬迁安置方式、付款方式及期限、腾空与拆除等事项，该协议书经双方签字盖章确认。之后，临港管委会依协议约定支付了补偿款，安吉展鹏铸造厂领取了相应款项。2017年7月12日，安吉展鹏铸造厂对涉案《企业搬迁补偿协议书》不服，以安吉县人民政府为被告提起诉讼，请求判令被告作出的《企业搬迁补偿协议书》的具体行政行为违法应予以撤销，并责令被告依法与原告重新签订拆迁补偿协议。法院另查明，临港管委会于2012年5月18日依据安吉县委、县政府文件设立，2013年12月30日已被撤销。
（一）法院的审理思路
这个案件比较典型的一点是法官用传统的行为之诉的审理逻辑来处理行政协议的效力问题和撤销纠纷。一个厂子和一个县政府签订了一个搬迁补偿协议，协议已经履行完毕，事后这个厂子又以协议本身无效表示不服。本案起诉针对的是协议书本身，向法院提起的诉讼请求类似于旧法期间当事人常规的行为之诉的诉求表达方式：确认违法判决撤销协议书，因为协议书的具体行政行为违法，并责令被告重新签订。从语气上来看，应该是旧法期间的那种表达方式，确认被诉行政行为违法、判决撤销，并且判决行政机关重新作出行政行为。这种表达方式直接影响到了法院的整个审理逻辑和思路。那么，法院要审查这个被诉的行政（协议）行为是不是在受案范围之内，是否不合法、符合了撤销的条件。按照行为之诉的逻辑来审，一审法院的以下意见值得分析：
一是行政协议可诉性的理由。就是说，本案协议书符合新法第12条第1款第11项关于行政协议纠纷的规定以及2015年最高人民法院颁布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》关于行政协议的解释。按照法院的说明，既然本案协议书是法律和司法解释都规定的可诉行政协议，那么，对撤销协议的诉讼请求，法院应该受理。这是受案范围方面的认定。接下来是起诉没有超期，因为协议在签订的时候，行政机关没有告诉当事人诉权的期限，也就是说没有超过最高人民法院2000年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的两年时间。第三个问题是协议（书）行为能不能撤销？法院主要适用了《合同法》的有关规定，经过审查判断，协议本身是不具有可撤销的情形。所以，最后法院判决驳回了原告的诉讼请求。
这个案件当中争议比较大的一点是签订一方当事人是已经被撤销的一个临时机构。临港经济区管理委员会是代表县政府来签订协议，还是作为一种不具有缔约主体资格的一个临时机构来签订这个协议呢？一审法院按照《合同法》的原理，认为虽然缔约者没有缔约的主体资格，但事后得到了具有主体资格的县政府的事后追认，协议本身的效力因而不受影响。对协议行为属不属于受案范围，本案争议本身属不属于受案范围，起诉有没有超期，二审法院没有发表不同意见，等于默认了一审法院的意见。
二是行政协议的效力问题。二审法院认为行政协议行为是有效的，不具有可撤销情形，这与一审法院的认定是一样的。唯独和一审法院不一样的地方就在于，二审法院对没有缔约主体资格的管理委员会来签订契约的这样一种行为单独做了一个审查，单独做了一个判断，认为行政诉讼应该发挥司法监督的职责，一审法院没有对缔约行为进行审查，不具有缔约主体资格的机构来签订协议的行为，到底是合法还是违法呢？一审法院没有表态，按照二审法院的双重审查意见，既要审查行政协议的有效性，又要审查行政协议本身，认为一审法院遗漏了合法性审查。所以在这个意义上，二审法院认为一审法院有漏判，所以撤销了一审判，然后确认缔约的行为违法，经济区管理委员会缔约的行为违法，然后驳回了原告撤销协议、责令被告重签协议的诉讼请求。
将一审与二审法院的审理思路作一个对比，可以发现，一审法院的思路是这样的：涉案行政协议行为是不是可诉？有没有超过起诉期限？没有超过起诉期限又符合其他受理条件的话，法院就进入实体审查。在实体审查阶段，适用了相关的民事合同法律规范。法院认为审理行政协议能不能撤销，不同于常规的单方具体行政行。在行政协议的实体法规则缺位的情况下，怎么来判断行政协议应不应该撤销呢？一审法院按照《合同法》的规定来做判断。原告的请求理由是撤销理由，例如是否受到胁迫或者欺骗。按照《合同法》来判断，法院认为不存在可撤销情形，驳回了原告诉讼请求。
与此不同，二审法院的思路就是在第三个环节新增加了一个审查内容，除了审查协议本书是否有效之外，还要审查签订行为的合法性。比如临时机构是否具备缔约资格？
（二）评价分析
我认为，两级法院可能没有注意到行政决定与行政协议之间的区别，因而忽视了这个问题：可否沿用传统的行为之诉的审查模式，套用原来的行政决定合法性审查的模式来审理双方合意行为的案件。
理论上把行政协议称为是非权力的行政行为，具有双方合意性，不同于单方性的行政决定案件。从行政诉讼法的角度来看，面对单方面权力行为的行政决定，相对人享有的是一种防御权，就是：公民、法人或者其他组织的人身权、财产权受到了公权力的违法处分，不服的话，可以请求法院保护自己的权利。这种意义上的撤销请求权是一种面对公权力侵害的防御请求权。
与此不同，如果面对的是一个公法上的协议，撤销的理由是胁迫、欺诈、重大误解等。基于这些理由诉请法院撤销的请求权，实际上是一种（法律关系或者法律地位的）形成权，类似于民法上的合同撤销（请求）权。因为当事人不能单方面通知对方撤销合同，而是必须诉请法院判决撤销，因此实质上来讲，行政协议的撤销请求权本质上是一种关系形成诉权。所以，同样是撤销请求权，针对单方公权力行为的撤销请求权与针对双方合意行为的撤销请求权在法律性质上是存在本质上的差别的。
接下来是诉讼类型的区分和选择的问题了。我借用日本行政诉讼法的不服抗告诉讼和当事人诉讼两个概念，来强调行为之诉与关系之诉的区别。如果是协议的撤销诉讼，按照我的理解，应该是一个公法上的当事人诉讼，也就是公法上当事人之间的权利义务纠纷案件。涉案的行为是非权力行为。如果对案件的类型区分定性准确的话，后面的审理规则就可以随之确定下来，比如说起诉期限。行政决定的撤销起诉期限与行政协议的撤销起诉期限应当是不一样的。
从常识意义上理解，双方当事人在签订协议的时候，行政机关不会告诉你什么时候来请求撤销。因为大家的目的是建立一种行政法律关系，实现各自的利益诉求。之所以能够达成一种合意，是因为双方都满意这样一个协议签订的结果。从日常生活经验来讲，行政机关也不可能在协议签订的时候要告诉相对人诉权期限。
借用日本行政诉讼法上的相关概念，可以说，一审法院的审理思路是沿用传统的不服抗告诉讼（行为之诉）的审理方式审理了本来应当采取当事人诉讼方式审理的行政协议纠纷。因此，法院审理和说理让人感觉有一些比较别扭的地方，或者在理论上来讲说不通的一些地方。
至于订立协议的过程行为有没有独立评价的意义，它只是发生于双方法律行为成立的过程之中，能不能构成一个接受法律评价的一种独立行为呢？我觉得还不构成，因为缔约的过程就是一个要约和一个承诺的过程，行政机关订立行为归属于要约还是反要约，本身是协议行为的组成部分，很难把它单独拎出来做合法与否的评价。所以，这是我（对二审法院意见）的一个怀疑。
接下来的问题是，接下来的问题是 ，对于不具有缔约资格的主体从事的缔约行为如何进行评 价？是从行为合法性的角度来评价，还是从协议效力的构成要素来评价？我以为，由于单独一方的缔约行为本身没有独立评价的意义，所以，缔约主体不适格的问题 可以放入协议效力的判断要素框架内进行评价，即缔 约 的主 体 不 适 格将 直 接 影 响 到协 议 本身 的 效力 ，作为效力评价的一个内容。
由此对二审法院的审理的特点，我做了一个概括：在传统的行为之诉的观点之下，基于行政协议的特殊性增加了一个特殊的审查内容，不是单纯从效力的角度审查协议可不可撤销，还加了一个——按照二审法院法官的说法——叫全过程审查。也就是说，对行政协议行为，不单要审查结果（协议文本），而且还要审查订立协议的行为。
总体而言，一审二审法院都是基于当事人对被告行为的不服开启了案件的审理过程，然后在审理过程当中基本上延续了传统的行政决定的撤销诉讼逻辑来进行审理，这是我的一点概括。第二点概括是应用抗告诉讼的观念解决了一个不具有权力行使因素的双方法律行为的效力问题，对被告的行政行为进行合法性审查，而没有从双方法律行为之中的合意是否具有可撤销性的角度来进行审查。换言之，是从被告的行政行为合法性审查的角度，而不是从当事人之间法律关系是不是成立、要不要延续下去的角度进行审理。
三、行政协议案件审理逻辑的建构
下面我谈一下行政协议案件的审理逻辑。总体而言，我比较赞成“关系审”的思路。因为行政协议诉讼在性质上还是一种关系之诉，而不是一种行为之诉。即使其中存在行为之诉的内容，这种案件审理的基础逻辑底色仍然是关系之诉，是关系之诉之中（或者之下）的行为之诉，但该行为之诉与作为抗告诉讼的行为之诉仍存在不同。也就说，无论是协议本身的效力问题，还是协议在订立履行过程当中发生的纠纷，本身都是相对人和行政主体之间的公法上权利义务纠纷，法院得按照这样的逻辑和思路来审理。
（一）抗告诉讼与当事人诉讼的区别
这里做了一个对比，图示如下：
之所以借鉴日本行政诉讼法上的概念，是为了汲取其中的特殊智慧。行政协议诉讼作为当事人诉讼与传统的不服抗告诉讼相比有以下一些差别：
第一点区别是法律关系属性不同。行政协议是基于行政主体和相对人之间的对等关系，因为没有对等关系，当事人之间就无法通过协商达成一个合议，如果一方对另一方处于一种完全的支配地位，那是达不成协议的，那是一种命令。传统的抗告诉讼即不服单方决定的撤销诉讼针对的法律关系是一方说了算的法律关系。两类诉讼针对的行政法律关系的属性不一样。
第二点区别就是引发争议的基础行为不同。协议行为是一种非权力的行为，行政机关并没有动用他的公权力，是基于合意实施的行为。与此不同，抗告诉讼也好，不服审查诉讼也好，针对的是权力行使行为。
第三点区别是诉讼对象不同。传统的抗告诉讼或者说不服审查诉讼解决的是权力行为的合法性和有效性。当然，从主观诉讼的角度来讲，再加上有没有侵犯相对人合法权益的目的，这是不服审查诉讼主要解决的问题，核心是合法性、有效性的判断问题。与此不同，行政协议诉讼并不是围绕着行为本身的合法性、有效性展开的诉讼，而是在于当事人之间、即行政主体和相对人之间的权利义务关系是不是需要存续下去、这种权利义务关系展开的过程当中的利益分配问题，以及就违约了要不要承担违约责任，要不要继续履行协议、需不需要承担赔偿责任乃至采取相应的补救措施等等。归根结底还是一种利益分配关系，需要法官来根据案件的不同情况来做出不同的判断。
（二）行政协议争议的类型区分
下面是行政协议争议的具体类型划分。行政协议案件如果属于关系之诉的话，可以分为两种类型。
第一种类型是违约纠纷。就是行政机关违反订立的行政协议，没有履行协议约定的内容。违约纠纷引起的是单纯的纯粹意义上的关系之诉。相对人向法院提出一种主张，就请求判决确认被告违约，判令被告承担违约责任。请求履行协议的权利当然是公法意义上的请求权，
第二种类型是关系之诉之下的行为之诉。行政协议诉讼也存在行为效力的判断问题。比如说，作为双方法律行为的协议行为的效力判断问题，以及协议履行期间有关单方法律行为的效力判断问题。因行政机关通知对方当事人解除行政协议引起的诉讼。必然因一方当事人出现违约行为，行政机关通知其解除协议。当事人可能提出不服解除行为，但行政机关认为行政协议具有可撤销情形，双方产生争议，请求法院判决撤销的诉讼。或者，一方当事人请求法院确认解除行为本身没有法律效果（无效），因为当事人之间的合同关系继续存续。在这个意义上来讲，确实存在协议行为的效力审查问题，以及协议履行期间单方法律行为的效力审查问题。
比如说，行政机关单方的解除行为能够消灭当事人的协议法律关系，也是一个行政行为，那么，这种行政行为引起了争议，相对人可以起诉要去解除行为无效。这种行为之诉和前面讲的抗告诉讼意义上的行为还是不一样的，表现在：一个是权力的行使，一个是非权力的行使。在协议履行期间基于法定的解除理由或者事由，行政机关向对方发出的解除意思表示是一个单方的法律行为。这种单方的法律行为本质是行使协议约定的权利的行为，而不同于前面所说的行政决定或行政处理。
这两种类型的关系之诉，前者是有狭义的关系之诉，后者是包含了行为之诉的广义的关系之诉。
无论哪种类型的争议，法院都要做出这样一个判断：首先协议是不是已经达成，有没有双方合意的事实；其次，协议本身是不是有效。这涉及到协议效力的审查，有没有具备法定无效的情形。这是后续的审理的基础，协议订立了，而且发生了法律效力，对双方当事人有约束力，那么，后面产生的争议才具有法律上的意义。围绕协议本身发生的争议，比如说有没有违约的争议，都以协议的有效性为前提。如果行政机关违约，要不要履行，要不要赔偿，要不要承担违约责任等等，是接下来需要审理的问题。
在效力审查方面，还进一步细分为可撤销无效和自始无效等具体情形。
（三）行政协议案件的审理逻辑
在分类的基础上，区分不同类型的案件分别设计其审理方式。如下图示：
首先要判断涉案的协议本身的分类属性，是一个公法上的协议还是一个普通的民事协议。其次，如果是公法上的协议，有没有成立？再次是行为的效果，后续的行为有效还是协议无效，随后是相应的处理的措施，比如说撤销权要不要撤销？有没有可撤销情形？应不应该解除？行政机关通知对方解除协议有没有事实根据？接下来是后面要不要履行。这个细化审理逻辑供大家参考。
在形式审查方面，一定要注意的是，行政协议是双方法律行为，法院不能只评价一方当事人。缔约资格是双方的问题，意思表示是不是真实，有没有欺诈胁迫，重大误解等等。如果立法对行政协议的某一种类型有单独的特殊规定的话，按照法律规定的程序和形式来签约。通过招投标，必须采用招投标的方式确定缔约人，主要是对行政机关的约束，影响到协议本身的效力。但是，由于行政机关是否遵守缔约的程序，实际上影响到双方当事人合意的效力，法院不能仅仅根据一方当事人的行为作出判断。
在内容审查方面，协议内容有没有违反国家的强制性的规定，这是判断协议是否有效的一个实体法标准。在协议依法成立有效之后，才会发生后续的要不要撤销、要不要解除等方面的纠纷的问题。
四、补充说明
以上是行政协议案件审理逻辑的交代。下面补充说明两个问题：
（一）如何看待行政特权
学理上又称之为行政优益权。行政协议的通行理论都认为，在行政协议的订立和履行期间，行政主体这一方依法享有某些方面的特权。特权就是特殊的权利，一般把它理解为是基于公共利益的考量，行政机关这一方可以单方面变更、解除行政协议。如果行政相对人不认同，可以起诉。如果是按照“关系之诉”的那种思路来审理行政协议案件，必然会遇到这个问题，也就是行政机关单方面变更或者解除合同是不是越出了关系之诉的审理范围，又变成了一个行为之诉呢？
对这个问题，我尚未考虑清楚。这里只是提示一下，行政特权的观念主要来自于法国行政法。法国行政合同理论承认行政主体享有一定的行政特权，包括单方面的变更权、解除权。现行司法解释比较多地借鉴了法国的经验。但是，根据我所知的最新资料，法国现在也并不是没有任何区别地承认行政机关可以无条件地行使所谓的行政特权。法国的判例开始承认双方有合意的属性，不是一味地强调行政机关基于公益的所谓特权。行政机关要变更，即使是基于公共的考量，现在也要经过协商，并不是马上就可以去行使的一种绝对特权。变更合同内容或直接解除合同需要事先要经过必要的协商。法国的行政合同理论是否已经发生转向了呢？这个可以再继续观察。
过分强调行政特权会产生的后果是影响相对人一方缔约的热情。行政特权会导致行政协议具有太多的不可预测性，虽然可以补偿损失，但是相对人主要的目的不是为了获得补偿，而要获得更多的积极利益。所以过度地强调行政特权，将会影响相对一方和行政主体缔约的积极性。
在这方面，德国行政契约理论值得借鉴，就是明确区分高权行为与契约行为。高权行为在双方之间建立一种命令服从关系？但是，在合同关系当中，双方就处于一种完全对等、平等的地位，行政机关没有资格再动用国家公权力。
即使在我国有必要承认行政特权，将来也有必要把它放在行政协议的框架之下来加以规定或者加以理解。也就说，可以行使单方的解除权、单方的变更权，但是一定要纳入到合同的法理框架之下。对此，可以通过立法的形式做一个原则性的规定：行政机关在订立或履行协议过程当中，可能基于某种特殊的公共利益的需要，有可能行使变更权或者是行使解除权，但是，这必须放在合同框架之下。法定的变更权或者法定的解除权是在合同关系框架内行使的。
这就意味着，行政机关单方面解除或者变更的行为并不当然地引起法律关系的变动，并不当然拘束对方当事人，并不当然地具有公定力、确定力等。相对人可以拒绝接受。当然，表示拒绝接受并不是在实际生活当中的抗拒，而是可以通过法院来表达诉求。比如说，可以提起变更行为或者说解除行为的无效确认之诉。这在《合同法》和《民法典》当中是有规定的。一方当事人基于法定的事由可以通知对方解除合同。例如，如果对方违约，造成本方当事人缔约的目的不能实现，在这种情况之下，可以通知对方解除这个合同。但是，对方可以向法院提起一个解除行为无效的确认。就是说，还是首先要明确当事人之间的合同关系是存在的，只有通过一个无效的确认诉讼才可以解除。
把《民法典》的这个经验放到行政协议履行期间的行政特权行使，可以适当地把它认定为是一种法定的解除权和变更权，在法定的解除的情形下的法定解除行为，但并不当然具有传统意义上的行政决定的法律效果或者法律效力。这是我的基本想法，但是未必准确。
（二）行政协议过程的司法监督
关于怎么去发挥行政协议诉讼的司法监督的职能或者功能，在在前面讲的二审法院意见中表现得比较明显。它是这样理解的：行政协议有双重属性，既有所谓的协议性，又有所谓的行政性。协议性主要是围绕协议的效力，通过效力审查来决定行政协议有没有效力。至于行政性的内容，它认为要体现司法审查的监督功能。那么，怎么来体现法院的司法监督职能呢？要对行政协议的全过程，无论是订立还是履行都要接受法院的司法监督。在审理行政协议案件过程中，法院要回溯到行政协议的源头，在从订立那一刻开始进行全过程的监督。
二审法院认为一审法院没有注意到司法监督职能的发挥，偏重于行政协议的效力审查，而没有审查行政协议的签订过程。从行政协议的行政性质来讲，法院要进行全过程的合法性监督，认定一审法院漏判了部分案件事实。
如果按照关系之诉的观念来理解行政协议案件的审理逻辑的话，未必会抑制或者说会放弃行政诉讼的司法监督职能。关键是怎么来看这个问题。我的理解是，在当事人权利义务关系的审查中其实也包含了法院对于行政机关的行为监督。例如行政机关有没有越权来签订协议？形式、程序和内容方面的审查也是一种监督，只不过监督的内容和方式发生了一些调整而已。没有必要把监督的对象固定在行政协议的过程上，而是应当放在合同本身之上，按照合同本身的效力评价标准进行审查。当然重点是要放在行政机关这一边。
五、研究的意义
下面的思考是，行政协议案件按照我刚才提到的逻辑审理，会产生一个什么样的后果呢？或者说，意义在哪里呢？我认为：
首先，行政协议案件的审理不同于那种不服公权力行使的那种抗告诉讼，两类案件的审理逻辑肯定是不一样的。在将来，可以为我国行政诉讼法确立一种公法上的当事人诉讼提供一个契机。2014年《行政诉讼法》增加了行政协议案件，意味着法官处理的是双方当事人是地位平等和对等的这样一种法律关系，应当按照这样的逻辑来审理，丰富和拓展我国行政诉讼的类型。
其次，可以重新审视一下现有的行政诉讼结构。公法上的当事人诉讼与行为合法性审查之诉在审理的范围、程序、方式、裁判等方面存在较大的差别。现行《行政诉讼法》受案范围到当事人确定举证责任的分配，一直到法律适用，然后到法院的裁判的有关规定仍然属于传统行为之诉的诉讼结构，关系之诉的审理逻辑并未确立起来。我觉得，现有的审理规则肯定要做一些相应的调整。主要是要适应对等关系引起的行政争议的特殊属性。即使有些审理规则是以民事合同案件的审理作为一个模板，但也是在民事合同审理规则模板的基础上加入公法的因素，所以我不担心会混同于普通民事诉讼案件的审理方式。比如说，大家比较熟悉行政赔偿案件就是一类单纯的关系诉讼，而不是传统的行为之诉。相对人先找行政机关去解决赔偿问题，行政机关做出了一个不赔或者少赔的决定，当事人不服向法院起诉了，这个决定不是案件审理的对象，而赔偿纠纷本身才是案件审理的对象。在这个意义上来讲，协议诉讼只是一种当事人诉讼（关系之诉）的一种典型类型，但不是当事人诉讼的全部。
（高家伟教授根据录音稿整理，经闫尔宝教授审阅后发布）