审计观察 | 高校经济责任审计的现实困顿与改进路径
经济责任审计是中国特色社会主义审计制度的重要组成部分。高校通过开展经济责任审计，能够提高内部控制的科学性和效率性，发挥审计在推进高校治理体系和治理能力现代化过程中的重要作用，为高校内涵式发展提供保障。本文通过对当前高校经济责任审计的实施情况进行分析，探讨高校经济责任审计的现实困顿，以及面临的机遇和总体要求，探索高校经济责任审计的改进路径。
高校经济责任审计的现实困顿
近年来，高校在传统经济责任审计工作的基础上，坚持守正创新，整合监督力量，强化审计监督合力，探索实施“巡察审计双推进”监督机制，依据“党政同责、同责同审”原则对党政领导干部开展同步经济责任审计。同时，高校经济责任审计在不断推进的过程中，也产生一些理论与实践的困顿。
一是审计范围拉得过宽。部分高校存在“逢离必审”误区，存在“必须对所有审计对象开展审计”的误解，尚未将经济责任交接制度和年度报告制度作为现场进点审计的合理补充，尚未建立健全审计对象分类管理制度。经济责任审计工作仍以离任审计为主，任中审计比例不高，审计监督关口前移不够，早发现、早预警、早处置不够。
二是存在“为审而审”现象。由于高校审计资源有限，力量薄弱，审计手段传统单一，在领导干部换届年份大批量开展经济责任审计项目，使得实施时间相对集中，导致内部审计资源不足与经济责任审计深入开展之间的矛盾显得尤为突出，不顾审计现有资源超量安排，“为审而审”，未做到在现有审计资源下尽力而为、量力而行。审计的内容面面俱到、泛化，重点不突出，存在浅尝辄止现象。审计的深度不够，发现问题的价值不高；关注资金合规性的问题多，关注高校治理能力提高的少；发现问题多，提出建议少，审计的质效不高。
三是经济责任难以界定，分类评价指标缺失。对“党政同责、同责同审”理解存在误区，僵硬地将党委与行政按同一标准开展审计，未根据不同职责各有侧重。由于党委书记的职责较为宽泛，如果经济责任内容界定不明晰，则会导致评价界定不清晰，责任后果难以界定，一定程度会出现“多干事多犯错、少干事得高分”的审计结果怪象。高校设有党政管理部门、实体学院、教辅服务部门，经济责任审计未能根据不同岗位性质和掌握资源程度建立分类评价机制。虽然提出了在教育环境下开展评价，但实际操作中评价指标仍侧重于传统经济活动的合理、合法、合规，高等教育特色评价元素引入还不够，评价精准“画像”失真。对绩效审计的评价指标不具体，导致绩效审计监督乏力。审计评价对运用“三个区分开来”把握不准确，仍存在不敢用、不敢评、不会评的问题。
四是联席会议制度未能有效执行和发挥作用，对社会审计机构注重监管但服务不够。目前高校审计联席会议机制已经建立，但组织、纪检、财务、国资等 相关部门的主动参与度不高，参与的效果也不理想。由于联席会议未形成“审 前共商、审中协调、审后运用”的监督合力，导致审计结果运用不充分。高校还未建立对审计结果进行分析、评价或决策并据此采取整改、规范和管理的 机制，审计结果公开范围有限，审计结果的运用和转化面临阻力。在与社会审计机构合作方面，服务协调不够，审计报告审核把关不到位，导致中介服务机构积极性不高，审计共同体未真正建立。
当前高校经济责任审计面临的机遇
随着高等教育的评价制度改革和我国审计领域管理体制的不断变革，教育系统内部审计环境正在发生变化，高校经济责任审计迎来改进和完善的机遇。
一是全面从严治党成效为经济责任审计营造了良好的环境。随着高校近年来巡视巡察常态化和党风廉政建设不断深入，“信任代替不了监督”已成为共识，开展领导干部经济责任审计的意义得到普遍认同，领导干部接受监督已形成行为自觉，被审计领导干部和被审计单位等利益相关者对经济责任审计认知水平提升，审计结果和整改情况逐步成为党风廉政考核和巡视巡察的重要内容，内部审计与高校全面从严治党的良性互动体系逐渐形成。
二是审计管理体制机制不断完善。随着中央审计委员会的组建，近年来，高校也进行了审计管理体制改革，不少高校陆续组建了党委审计委员会。高校经济责任审计联席会在高校审计委员会领导下开展组织协调，高校内部审计部门在校长的直接领导下开展具体业务工作，高校审计委员会、高校经济责任审计联席会、高校内部审计部门“三位一体”管理体制机制逐渐形成。体制机制的完善增强了审计监督的权威和合力，统筹了高校审计监督资源，更好发挥了审计在推进高校治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用。
三是审计监督制度不断完善。近年来，国家陆续出台与高校内部审计相关的规章制度，对经济责任审计从委托、程序、内容、责任界定和结果运用等方面进行了修订。2020年5月，《教育系统内部审计工作规定》开始实施，为加强教育系统内部审计工作提供了遵循。2021年5月，国务院常务会议通过《中华人民共和国审计法 ( 修正草案 )》，对明确党的领导，强化审计监督手段，增强审计监督的独立性和公信力，发挥内部审计和社会审计作用进行了修正。审计监督制度的不断完善，为高校经济责任审计工作提供了制度基础和规范。
四是国家审计、社会审计与高校内部审计协同机制不断推进。国家审计机关、教育主管部门、内部审计协会分别对高校开展的领导干部经济责任审计工作进行检查、指导、督查。国家审计通过政策引导和业务指导两种基本路径与高校内部审计建立协同机制，社会审计为高校提供专业技术和力量，从而发挥三者合力。高校之间通过内部审计协会、实地调研、经验交流等多种方式加强联系与合作。
开展高校经济责任审计工作的总体要求
一是必须坚持党对高校审计工作的集中统一领导。中央审计委员会的成立是推进审计管理体制机制改革的伟大创举，也是我国审计改革和发展的里程碑。坚持党对审计工作的集中统一领导，有利于强化权力运行的制约和监督，更好地发挥审计监督合力，提升监督效能。组建审计委员会是加强党对审计工作领导的重要体现，经济责任审计是干部监督的重要手段，也是党管干部的重要体现。
二是锚定审计监督的政治属性。扭住审计监督的内在本性与精神品格，增强政治意识，善于用政治眼光分析审视高校经济责任审计发现的问题，并放在高等教育改革发展大局和新时代教育评价改革的大背景下分析，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，从体制机制制度层面分析原因、提出建议，从高校发挥立德树人作用、保障社会主义办学方向方面进行监督，在政治范畴下开展审计监督，在经济监督中凸显政治属性。
三是保持客观公正的立场，切实发挥“治已病、防未病”作用。要明确审计的内容、方法、范围和程序，强化战略思维和系统思维，注重综合分析研判，保持客观公正，善于从全局归纳提炼具有苗头性、倾向性、普遍性的问题以及典型个案、局部问题，早预警、早处置，未雨绸缪，防微杜渐。要把揭示风险隐患摆在更加突出的位置，紧紧围绕改革和发展的中心任务，对纷繁复杂的问题进行分析，把高校各类审计中发现的问题贯通起来分析，及时揭示风险隐患。
四是做到揭示问题与解决问题相统一。审计过程中，围绕人才培养和学科研究，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，既依法依规审计，又实事求是看待问题。查摆问题是基础，提出对策是关键，促进发展是目标。切实增强揭示问题的敏锐性、预判性，推动源头治理，把“规范管理、提高效益、防范风险、化解矛盾、推动工作”作为高校审计的理念，真正发挥审计“审、帮、促”的作用，努力探索审计作为基础防线的有效途径，为教学、科研和各项事业的健康发展保驾护航。
高校经济责任审计的改进路径
面对新形势和新问题，高校经济责任审计工作要创新管理方式，着力提升审计质量和监督效能，为高等教育改革与发展提供坚实保障。
一是加强高校党委对审计工作的统筹，优化审计资源配置，构建经济责任审计大格局。党的领导是审计工作的压舱石，坚持党对审计工作的集中统一领导，进一步明晰审计委员会与联席会议的职责和关系，通过高校审计委员会和联席会议制度，在校长的直接领导下，建立审计与相关部门的协同管理机制、检查机制、整改机制、问责机制，着力构建经济责任审计的大格局工作机制，提高纪检、组织、巡察、国资、财务等部门的参与度，不断拓展审计的广度和深度，提高审计监督质效。
二是开展经济责任审计宣传与教育。为进一步明确经济责任审计内容，促进高校教学部门和管理部门党政主要领导干部正确履职，更好地服务学校改革发展，在新任、换届续任、轮岗转任时应实施经济责任告知书制度。同时，积极开展经济责任审计专家培训，实行高校审计联络员培训制度，利用审计进点会进行再学习再教育，构建审计整改经验交流，全方位多渠道开展宣传教育。
三是改进审计管理和组织方式，提升审计效率和质量。提升审计效率和质量，必须把握形式与内容的统一。形式上，对高校管理使用公共资金、国有资产、国有资源的相关部门无一遗漏、无一例外、全面覆盖；内容上，既要注重质量，也要兼顾效率，要明确审计边界，聚焦经济责任，重点关注资金、资产、资源部门。建立审计对象数据库，实施中长期审计规划，有计划、有步骤地开展工作。改进审计管理和组织方式，将经济责任审计与专项审计、财务审计等有机融合，逐步形成以任中审计为主、离任审计为辅的机制。改进审计计划源头管理，在起草计划、建设审计项目库阶段即开展可行性研究，为提升审计效率和质量提供有力支持。
四是加强对社会审计机构的监管与服务。高校对社会审计机构参与学校审计工作负有管理、监督、检查责任，是审计风险的最后承担者，因此必须抓好遴 选、管理、评价三个环节。遴选时要关注业绩、服务满意度、业内口碑和项目经理实践经验及专业胜任能力，管理过程中强调沟通机制和质量控制机制，评价主要针对完成任务的专业性、审计报告质量、沟通协调能力、响应速度等方面，并制定优秀专家库和黑名单制度。同时，要审慎签订委托合同书，明晰双方的权利义务，约定审计的内容、范围和责任，通过对社会审计机构的管理与服务，力求达到降低审计风险、提高审计质量的目的。
五是强化审计整改和结果运用。采取不同高校梯度式运用审计结果机制，审计基础薄弱的高校在项目安排上采取“少而精”的方式，拓展审计深度，实事求是揭示问题，采取边审边改、立行立改的方式运用审计结果；审计环境好和内部审计力量强的高校，对审计结果严格进行责任认定，对审计发现问题充分披露，严肃问责。围绕“谁来运用、运用什么、怎么运用”这根主线构建审计结果运用机制，构建审计结果运用的联合协调机制和综合分析机制。通过国家审计监督检查来构建结果运用评价机制；通过构建内部审计结果交流信息平台，在高校内部实施结果共享共用机制；通过内部审计经验交流会或内部审计联络员培训等方式，建立审计结果的传播机制。（作者单位系云南师范大学审计处）
本文系云南师范大学 2020 年度党建研究重点课题“高校领导干部经济责任审计评价指标体系研究”（202009）阶段性成果。