特别推荐 | 他们创造了一个文物安全综合管理的样板！
编者按：
4月27日，国家文物局发出《关于开展全国文物安全状况大排查行动的通知》，要求各省级文物行政部门将大排查行动作为当前首要任务，统一部署组织相关部门和单位，对文物安全状况开展排查摸底。
而早在三年前，江苏省就开始了对文物安全综合管理的大胆探索，积极开展“文物安全综合管理实验区”的创建工作。
三年后，这一探索取得了丰硕成果：实验区范围内未发生一起文物安全重大责任事故，没有发现一处文物“三普”点消失。
江苏省的这一做法，无疑为我们树立了一个文物安全综合管理的样板，值得在全国推广。
为此，《文博圈》特别邀请了江苏省文物局殷连生副局长，撰写文章介绍他们的做法，希望能对各位同仁有所启发。
文物安全综合管理实验区创建初探
/ 殷连生 /
文化遗产物是不可再生的珍贵资源，文物安全是文物工作的重中之重。
在全国每年近万处不可移动文物消失，文物本体被破坏和两线范围内非法建设现象数见不鲜的今天，文物安全综合管理远比其他保护手段更为重要，也更为有效。
江苏省文物局依据文物保护法及国家文物事业发展“十二五”规划纲要，不等不靠先行先试，主动作为大胆探索，经过三年多的实践，先后选择1 个省辖市、1个区（县）、3 座不同类型的博物馆进行“文物安全综合管理实验区”的创建。
此项工作列入2014年度省政府体制改革30项重点任务之一，2015年列入省委全面深化改革领导小组工作要点。
在当地政府和实验单位的大力支持和努力下，创建工作取得了丰硕成果。通过创建，各界依法保护文物意识极大提高，部门协调机制活力明显增强，社会满意度显著提升，内部管理人员责任心普遍加强。
实验区范围内未发生一起文物安全重大责任事故，没有发现一处文物“三普”点消失。
01
主要做法
实验区遵循“有法可依，安全第一；突出综合，解决问题；狠抓落实，强化管理；突出重点，有所创新”的基本原则，主要采用以下方法：
针对当前文物安全管理中存在的突出问题，如：不可移动文物的破坏和消失、文物保护单位“两线”范围内违法建设；文物保护单位的不合理利用、传统村落发生重大火灾事故、田野文物被盗；博物馆发生内（外）偷盗、馆藏文物完好率比较低、考古文物不及时入藏；文物保护单位安（消）防设施达标率不高；社会文物不能做到合法有序流通、文物犯罪及违法案件得不到及时查处；地方政府对文物保护重视不够、法人违法时有发生，等等。
进行全面梳理，列出问题清单，再对照相关法律法规和上级安全工作要求逐一对号入座，对照问题找答案。多深入基层调查研究，与一线人员座谈听取意见，在此基础上制定出《文物安全管理综合实验区实施细则》。
内容包括：机构设立与队伍建设、制度建设与依法行政、文物保护与开放利用、博物馆建设与服务社会、公众参加与法制宣传、依法查处与责任追究、科技保护与工作创新等。实践中不断丰富内容，逐步修改完善。
试点先行、选准对象是实验区创建的重要环节。只有经历一个从点到片、从片到面的过程，试点效应才能逐步放大。
可见，试点单位的选定对实践探索、积累经验十分重要。一般对试点单位的要求是：文物安全管理基础工作扎实、管理机构健全、文物资源特点具有代表性、安全管理成效突出、当地政府及文物管理部门对创建实验区的积极性比较高等。
避免让一个有想法没办法、有精力没能力，文物部门有热情、政府主要领导重视不够的单位作为实验区，那必然造成工作推不动、成果出不了的被动结局。
同时，要考虑试点类型的代表性。选择那些管理类型具有代表性、问题具有典型性、经验具有复制性的地区或文博单位。
如：我们选择镇江市和淮安区作为区域性综合管理的代表，镇江市属历史文化名城，文物资源丰富，城市建设与文物保护矛盾突出，文物安全难度很大；淮安市淮安区地处历史文化名城的核心区，文物保护单位及古建筑比较集中，文物安全要求很高；徐州博物馆，既有博物馆管理，又有国保单位龙王庙和汉代采石场遗址的管理，同时还有正在考古发掘的室内考古工地的安全管理；南京太平天国历史博物馆属国保单位，融园林和古建于一体，是对外开放的旅游热点单位，周边环境比较复杂；镇江博物馆既有国保单位镇江英国领事馆古建筑群，又有依山而建且防控区域较大的博物馆安全，人员流动量大。
这五个试点单位的共同特点是：对安全工作高度重视，创新实践积极性高，管理基础比较扎实，现实要求很迫切。这些实验区既有安全管理的共性问题值得探索，又有文物资源不同、管理模式不同、安全重点不同的个性特点。
试点本身就是一项创新工作，必须加强对试点工作的精准指导。为加强对创建工作的组织领导，试验单位都成立了由市（区）长和文广新局主要领导为组长的市（区）、博物馆实验区工作领导小组，凡遇到任务分工、部门协调、经费保障、行政许可衔接、文物安全重大问题等都要经领导小组会议研究。
各地政府都十分重视试点工作，主要领导亲自过问，分管领导积极协调，相关部门通力协作，试点单位全力以赴，从宣传发动统一思想，到方案制定制度修改；从问题梳理查找根源，到明确责任落实到位；从硬件改善软件升级，到经费保障全面支持等，都高度负责主动配合。
省文化厅、省文物局从实验方案的共同拟定，实验标准的共同研究，现实问题的共同解决，阶段成果的共同提炼都给予及时指导。
同时，省文物局还把实验区作为省文物局文物管理创新改革、转变作风增强能力的试验田，列入全年重点工作，齐心协力抓好实验区的创建。省委、省政府也高度重视“文物安全综合实验区”创建工作，充分体现了自觉履行依法保护文物的主体责任，也体现了对文物安全工作的极大关注。
实验区创建必须稳步推进，力戒急于求成。创建过程一般分为：总体设计出台细则、统一思想内部动员、方案制定制度梳理、硬件建设软件更新、试验运行检查落实、修改完善成果检验等阶段。
1－2年为一个实验周期，经过2－3个周期的标准修订、制度落实、责任分解、问题倒查、部门协调等环节的稳步实施，实验区达到了：政府领导、职能部门、广大公众对文物安全的认识会普遍提高，保护文物的意识会更加强烈；安全制度健全有效，安全责任落到实处；管理手段不断创新，基础工作扎实有力；依法行政逐步规范，服务社会行动自觉；文物事故大大减少，安全保障全面提升的目标。
我们注意在每个阶段都及时小结，归纳提炼。把一般做法转变为经验规范，把内部制度上升为可复制的实用规章。对取得的阶段性成果及时宣传推广，不仅让实验区相互借鉴，也让其他地区及时共享实验成果。
我们利用文化遗产日活动，专门组织了全省文物安全综合管理实验区阶段性成果展示，既有实验方案、制度汇编、经验体会，又有新手段、新成果、新要求的展示，把法规具体化，把制度程序化，把常见问题规范化，把疑难问题简单化，可看可学可用，启发很大，感受很深，起到了转变理念、更新观念、开阔视野、增强自信的作用。划分阶段稳步实施，总结提炼宣传推广。
02
主要收获
对照法规要求，针对突出问题，制定出了内容全面、操作性强、可复制可推广的《文物安全综合管理实验区创建实施细则》。
其内容包括：机构设立与队伍建设、制度建设与依法行政、文物保护与开放利用、博物馆建设与服务社会、公众参加与法制宣传、依法查处与责任追究、科技保护与工作创新、经费保障与协作机制建立等，共8章35条。
主要特点是：依法不抄法、操作具体化，问题作牵引、安全为导向，履职有要求、协作有方法，落实有空间、创新有亮点。此细则是在边实践边提炼的过程中逐步形成，目前仍在不断充实完善之中。
由于各实验单位文物资源结构不同、地方各级领导对文物保护重视程度不同、文物管理机构队伍不同、面对的突出问题不同，执行标准必须结合本地区、本单位实际，以安全为标准，在落实上多下功夫。
机制创新是实验区创建的重要手段。
工作不聚焦、任务不明确、协调不顺畅、合力不形成就不可能实施有效的综合管理。实验区经过多年的摸索、多方的协商、多次的磨合先后形成了：多部门联合《打击文物犯罪工作机制》、《文物行政执法及责任追究协调联盟机制》、《文物安全突发事件应急处置机制》、《文物保护建设项目联合审批机制》，以及《文物保护巡查制度》、《文物安全综合评估制度》、《业余文物保护员管理办法》等一系列科学合理实用管用的工作机制。
同时，积极引导社会力量参与文物保护工作，形成了良好的社会氛围。主动邀请人大、政协开展文化遗产保护情况检查，推动地方政府重视文物保护工作。
《文物保护法》及相关的法律法规中对文物安全管理的规定都比较明确，为什么现实中落实情况并不理想呢，除管理者的思想认识不到位，重视程度不够外，符合各单位实际的具体要求并不明确。
法律也不可能如此详尽，搬来就用，必须有一个梳理问题细化制度的环节。
通过实验区的创建基本弄清了：各级政府及职能部门对文物安全管理有哪些要求、各文物保护单位及安全责任人的安全要求是什么、文物保护出现重大问题将会受到何种处罚、社会公众对文物安全有哪些期盼等，这不仅让相关人员或部门知道了责任是什么、工作要求是什么、用什么方法去做，既规范又具体，既可行又可靠。
考评是强化责任落实有效手段之一。为增强各级政府的文物安全意识，以签订安全责任书的形式，层层分解安全责任，并将文物安全工作纳入政府绩效考核评价体系。
政府主管部门与下级文物行政管理部门、重点文物保护单位或博物馆和所有文物点的安全责任人签订工作目标责任书，建立了情况通报和奖惩措施。
文物管理委员会定期召开协调会，就文物管理责任落实情况进行讲评。同时，为加强督查工作的推进，省政府已将文物保护工作纳入地方政府依法行政考核指标体系，下一步还将引入到文明城市、历史文化名城管理考核之中。
通过实验区的建设，进一步增强了各级各类管理人员的安全责任意识，有效推动了政府文物保护主体责任的落实。
文物保护必须要有社会力量参与。一方面，主动接受广大人民群众和媒体的监督，定期通报文物保护工作情况，赢得理解和支持。另一方面，要引导社会力量参与到文物保护和利用中来，让老百姓更好地享受文物保护和利用的成果。
各实验区试点单位都充分进行了宣传发动，从政府及职能部门的责任引导，到人大、政协的执法检查；从内部人员的思想统一主动参与，到文物周边的社区、街道、村委会的法制宣传，逐步达成了“文物安全人人有责，文物安全无小事”的共识，形成了良好的社会氛围。
安全工作一靠制度二靠落实，其关键还是靠内部从业人员的责任心事业心。随着实验区工作的不断推进，经过思想发动、方案讨论、职责分解、落实提高、监督考核、交流推广等环节，文博单位的内部管理逐步规范，责任意识深入人心。
从业人员对安全工作更加重视，操作更加规范，责任意识、安全意识大有增强，事事讲安全，人人抓安全的局面初步形成，安全基础更扎实，安全更有保障。
03
存在问题及今后打算
一是压力主要集中在文化（文物）部门。实验区创建协调办公室设在文化部门，创建方案、工作计划、任务分工、审批协调、安全检查、问题督办等都由文化部门牵头，工作量大要求高。
同时，由文化部门主管的文物安全责任单位也多，自身创建任务又重。因此，实验区创建成效的大小在一定程度上取决于文化（文物）部门的工作质量，其他部门则是以积极配合为主，文化（文物）部门的压力很大。
二是周期长易形成“半拉子工程”。实验区建设一般需要1－2年才能初见成效，提升完善还要更长时间，是一项只有起点没有终点的基础性工作。
任务重、投入大、周期长、见效慢，在此过程中若遇有政府主管或部门领导调整，工作重点有可能被转移，就会淡化或放弃实验区的实施，形成“半拉子工程”。
三是经费保障有限。文物安全除完善制度，抓好落实外，还需要进行文物保护单位日常维护、安防（消防）设施提升、馆藏文物环境改善、执法队伍装备更新等，都需要一定的经费支持。实验区除上级给予少量经费补助外，大量的还需要地方财政支持。
由于对安全基础工作重要性认识不足，有的地方政府宁愿花钱去建一座看得见的博物馆，却不愿把钱花在不可再生的、成百上千处的文物安全上。
一是进一步总结提炼，完善实施细则。我们已经从一个区（县）到一个省辖市，还有三个不同类型的博物馆开展了实验区的创建工作，摸索出了一些成功的经验，也遇到了不少新的问题，下一步，将认真总结提炼，充实完善实施细则或标准。
二是遴选新的实验区，逐步复制推广。在广泛宣传推广实验区经验的同时，根据工作计划遴选新的实验区，逐步复制推广，再经过几年努力，让更多的市、区（县）参与到创建中来，使此项工作能成为全国的示范，也使文物安全管理工作走在全国前列。
三是与日常工作紧密结合，不断提高依法行政能力。要将实验区的创建与日常管理工作高度融合，以创建促提升，以管理保安全，逐步规范依法行政能力和文物执法水平。
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