种子标签和说明书违法行为定性问题分析
种子标签和说明书违法行为定性问题分析
作者：孙继承
单位：南京市农业委员会
《种子法》修订后，《农作物种子标签和使用说明管理办法（修订征求意见稿）》（2016年2月17日发布，以下简称《标签修订意见稿》）已经公布，该稿与现行《农作物种子标签管理办法》相比，有许多方面的重大变化。尽管该稿未正式公布生效（尚不能直接作为执法依据），但此稿对执法实践中有关具体问题的理解具有重大的指导意义。本文主要结合《种子法》和《标签修订意见稿》，对标签违法行为进行分析，供大家参考、讨论。待《标签修订意见稿》正式修订颁布实施后，笔者将对本文进行完善。
一、种子标签和说明书的区别
种子标签与说明书的概念不同，内容不同，标注要求不同。《种子法》第四十一条规定，销售的种子应当符合国家或者行业标准，附有标签和使用说明。标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符。《标签修订意见稿》规定，标签是指印制、粘贴、固定或者附着在种子、种子包装物表面的推定团及文字说明。使用说明是指对经营品种性状、栽培措施、适应性等的说明以及风险提示、技术服务等信息。
二、种子标签和说明书标注的内容
从法律规范看，对种子标签标注事项可作三个方面的理解：应当标注的事项，禁止标注的事项，和可以标注的事项。
1、应当标注的事项。《种子法》第四十一条：标签应当标注种子类别、品种名称、品种审定或者登记编号、品种适宜种植区域及季节、生产经营者及注册地、质量指标、检疫证明编号、种子生产经营许可证编号和信息代码，以及国务院农业、林业主管部门规定的其他事项。销售授权品种种子的，应当标注品种权号。销售进口种子的，应当附有进口审批文号和中文标签。销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并应当提示使用时的安全控制措施。第四十条第二款：大包装或者进口种子可以分装；实行分装的，应当标注分装单位，并对种子质量负责。
《标签修订意见稿》第六条 种子标签应当标注下列内容：（一）作物种类和种子类别、品种名称；（二）种子生产经营者名称、种子生产经营许可证编号、注册地地址和联系方式；（三）质量指标、检测日期和质量保证期、净含量；（四）品种适宜种植区域、种植季节；（五）产地、检疫证明编号；（六）信息代码。标注内容缺少前款作物种类、种子类别、品种名称、种子生产经营者名称、生产经营许可证编号和质量指标内容之一的，视为没有种子标签。
2、可以标注的事项。《农作物种子标签通则》（GB 20464-2006）。如该标准5.3，种子批号（与种子生产日期不同）、品种说明。《标签修订意见稿》第八条，经认证合格的种子，可以再包装上使用认证标识。种子类别属常规种，或种子世代类别为大田用种的，可以标注，也可以不标注。
3、禁止标注的事项。《种子法》第四十一条第六款：种子生产经营者应当遵守有关法律、法规的规定，诚实守信，向种子使用者提供种子生产者信息、种子的主要性状、主要栽培措施、适应性等使用条件的说明、风险提示与有关咨询服务，不得作虚假或者引人误解的宣传。
《标签修订意见稿）》第二十二条 种子标签和使用说明不得标注下列内容：（一）在品种名称前后添加修饰性文字；（二）带有夸大宣传、引人误解、虚假的文字描述以及违反广告法、商标等法律法规定的描述；（三）除本办法第十二条规定种子生产经营者名称和第七条第（四）项分装单位以外的其他任何种子企业名称；（四）不符合《种子信息代码规则》的信息代码；经营者为加强种子内部管理在包装物上标注的“物流码、防伪码”等不在此限。
三、种子标签和说明书标注的要求
1、合法性。这些“法”在广义上包括：种子法、标签和说明书办法、农业植物品种命名规定、审定与登记公告、省级农业行政主管部门的引种备案公告以及农业部的有关规范性文件。
2、内容的真实性。种子标签和说明书标注的内容应当与销售的种子相符，不得做虚假或引人误解的宣传，种子生产经营者对其标注内容的真实性负责。
3、事项的完整性。对于应当标注的事项，不得遗漏，要一一予以标注。
4、格式的规范性。标签和说明书除了内容要完整、真实、合法以外，其制作还要符合法定格式要求。如，《标签修订意见稿》规定，种子标签应当直接印制在种子包装物表面，或者印制成印刷品粘贴、固定或附着在种子包装物外，不得以涂改、剪切、粘贴等方式修改或者补充标注文字。
四、农业部门对违反种子标签和说明书标注规定的处罚。
1、标签标注内容上违反“应当标注的事项”的，依据《种子法》，视具体情形可认定为“没有标签”的假种子，或认定为“标签内容不符合规定”，或认定为“涂改标签”。
2、标签标注内容上违反“可以标注的事项”的，依据《种子法》，对于增加标注其他事项，但该事项符合真实性原则的，除增加标注的事项属“禁止标注的事项”外，农业部门无权处罚。对于增加标注其他事项，但该事项不符合真实性原则的，《标签修订意见稿）》第二十二条第二项对此有明确具体的规定，并在第三十条第一款第（四）项规定了处罚条文（最终依据《种子法》第四十一条处罚）。
3、标签标注内容上违反“禁止标注的事项”的，《标签修订意见稿）》第二十二条对此有明确具体的规定，例如，不得在品种名称前添加修饰性文字，不得标注种子生产经营者和分装者以为的其他任何企业名称等。同时，《标签修订意见稿）》第三十条第一款第（四）项规定了处罚条文（最终依据《种子法》第四十一条处罚）。
4、说明书标注的问题。《种子法》仅规定了“没有标注说明书”的处罚条文。《标签修订意见稿）》第三十条第一款第（三）、（四）项规定进一步扩大了说明书违法的处罚范围，明确了几种说明书违法情形的处罚（最终依据《种子法》第四十一条处罚），包括说明书虚假标注、没有标注和标注内容违法三种情形。
5、标签和说明书的制作格式要求问题。《种子法》没有规定标签和说明书的制作要求（但有内容要求）。《标签修订意见稿）》第三十条第一款第（五）、（六）项规定明确了标签和说明书制作违法的处罚（最终依据《种子法》第四十一条处罚）。值得注意的是，《种子法》未明确规定种子标签和说明书应当直接印制在包装物表面。但是《标签修订意见稿）》第二十三条规定，种子标签应当直接印制、粘贴、固定或附着在包装物表面，使用说明可以与种子标签内容合并印制。
6、对“没有标签的”认定。《种子法》第四十九条第二款第二项规定，下列种子为假种子：种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的。实践中可分三种情况讨论。
第一种情况，是客观上没有法律认可的标签（即未依法获得审核通过的标签样张），实际中表现为完全没有标签标注，或者标签仅标注了一部分事项。这种情况应当认定为假种子，调取证据的主要方向，是证明涉案种子未依法获得审核通过的标签样张。例如，对于标签仅标注部分事项或完全未标注有关事项的白皮袋种子，处罚机关在履行合理的调查义务后，如果不能查明来源，根据现场检查情况和经营者的口供，仍无法获得其经审核通过的标签样张的，可以直接认定为“没有标签”。这种认定过程，在本质上属于“推定”。支持这种推定的证据，往往是经调查发现种子生产企业不明，种子包装单位不明，种子标签的“主要事项”不完整，种子是否通过审定不明，种子品种不明等等。
第二种情况，是客观上有标签，即已经依法获得了审核通过的标签样张，但因种种原因（如节省流通成本，或印刷遗漏、经营者违法经营等），在进入销售环节或到销售终端时，未在种子包装物上以“印制、粘贴、固定或附着在包装物表面”的形式附具完整标签。所谓未“附具完整标签”，是指未标注“主要事项”。哪些事项是“主要事项”？《标签修订意见稿》第六条规定，标注内容缺少前款作物种类、种子类别、品种名称、种子生产经营者名称、生产经营许可证编号和质量指标内容之一的，视为没有种子标签。《种子法》将这种情况认定为假种子，增加了对这类违法行为的打击力度，也减轻了处罚机关的举证责任。对于这种情况，笔者理解，如果单纯印刷失误造成的“主要事项”遗漏，不宜认定为“没有标签”，可以按照标签不符合规定处理。如果行为人在主观上系故意未在种子包装物上以“印制、粘贴、固定或附着在包装物表面”的形式附具完整标签，则可认定为“没有标签”。应当认为，《种子法》将“没有标签”的种子规定为假种子，既包含了对“真没有标签”种子的否定评价，也包含了对“真有标签、但故意不提供完整标签”行为的否定评价，对于后者，属于“法律拟制”（将甲事实看做乙事实，使甲事实产生与乙事实相同的法律效果）。问题是，这里的故意，如何证明？笔者认为，在检查中发现上述情形的，除非行为人提供证据推翻这种推定，否则处罚机关可径行推定行为人具有这方面的故意，认定这类种子属于“没有标签”。
7、关于认定标签内容不符合规定或涂改标签的具体问题。
第一个问题，实践中，有人认为认定上述违法行为，应当以“审核通过的标签样张”为准，凡事不符合样张的，一概认定为标签内容不符合规定或涂改标签。笔者认为，这种理解有失偏颇。认定标签违法应当严格按照《种子法》和标签具体办法为依据。例如，本文第四2中情形，企业的确可能在审核通过的标签样张外增加有关内容，同时，企业也有可能对审核通过的标签样张进行部分位置上的修改（将品种名称变化位置、将字体高度在法律允许的范围内进行调整等等），这些行为并不违反法律规定。
第二个问题，“标签内容不符合规定”与“涂改标签”的区别。《种子法》第八十条将这两种情形在不同的项进行规定，因此在实践中应当有所区别。可以从以下几个方面进行区分：首先，标签内容不符合规定，既包括没有依法取得标签样张的情形，也包括已经依法取得标签样张的情形，而涂改标签，仅包括已经取得标签样张的情形。其次，“标签内容不符合规定”与“涂改标签”并不是绝对的互相排斥关系，二者之间有重合（或竞合）。“涂改标签”的结果，往往造成“标签内容不符合规定”。第三，不能一律将“变更经依法取得审核通过的标签样张”的行为认定为“涂改标签”行为。理由见本部分第第一个问题的分析。
第三个问题，违法行为竞合时的处罚问题。《标签修订意见稿》第三十条第二款规定，违反前款列举规定（笔者注：标签违法）涉及假劣种子的，依照《种子法》假劣种子规定处罚。这一条规定了违法行为竞合时的处理方式。实践中，有人认为这种情况应当从一重重处，即：既有标签违法，又是假劣种子的，按照假劣种子处罚，并且在假劣种子的处罚的幅度上，适用从重处罚。这种观点与《标签修订意见稿》的规定是相悖的。