未保法突破性规定与未检工作创新发展 | 新未保法解读②
北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华
10月17日，全国人大常委会通过了新修订的未成年人保护法（下称“修订后未保法”）。有幸见证这部法律两次大修的过程，看到新法条文向社会公布后社会各界的积极反响，感触良多。结合未成年人检察工作，我谈六点看法。
第一，修订后未保法在解决可操作性问题上取得历史性突破。这次修订是一次名副其实的大修。条款以及文字数量是体现一部法律质量的重要指标之一。本次修订在解决可操作性问题上取得了历史性的突破。1991年未保法共56条、4000多字，2016年修订后增加到72条、文字增加到6000多字，本次修订后增加到132条、文字达到1.6万多字，文字增加了将近1万字。增加的文字对未成年人保护面临的很多新问题、复杂问题作出了明确具体规定，比如，修订后未保法首次在国家立法中具体规定了监护人需要履行哪些职责、不能从事哪些行为，这对所有父母或其他监护人更好履行职责提出了要求；首次在国家立法层面规定学生欺凌的定义以及学校应当如何具体防治。明确、具体的规定有助于社会各界在日常生活和工作中落实。
第二，初步构建起具有我国特色的未成年人保护体制机制。现行未保法存在另一不足就是谁来落实？由于规定的并不明确，所以在实践中难以确立明确的责任主体。本次修订后未保法明确了政府、司法机关以及村（居）委会的未保体制以及专岗专人制度。修订后未保法在总则部分规定了县级以上政府应当建立未成年人保护工作协调机制，具体工作以民政部门承担为原则，以省级政府确定由其他部门承担为例外；明确规定县级以上政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员、乡镇政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员负责承担未成年人保护工作；明确规定在村（居）委会设置专人专岗负责未成年人保护工作；明确规定公安机关、检察院、法院和司法行政部门应当确立专门机构或者指定专门人员负责办理涉及未成年人的案件，将原来规定的“根据需要设立”修改为“应当确立”，尽管只是简单的文字修改，但意义重大，为将来少年警务、少年检察、少年法庭制度的发展提供了法律支撑。
第三，增设“政府保护”专章，强化政府以及各部门的责任。本次修订单设“政府保护”一章，明确规定了各级政府及有关部门的具体职责，其中明确提到“人民政府”就有18处之多。特别要强调的是，新法在第92条至第96条明确了国家要承担临时监护职责以及进行长期监护的情形以及具体承担方式，具体规定需要国家承担临时监护的7种情形以及需要进行长期监护的5种情形，有助于民政部门在实际工作中落实。这些新增加的条款第一次细化、发展了我国的国家监护制度，为民政部门、司法机关以及社会各界处理相关案件提供了法律依据。
第四，创新发展了未成年人网络保护制度。增设“网络保护”专章，反映了时代变化。在2004年至2006年修订未保法时，没有人提及单设“网络保护”一章。但本次修订从最初的专家建议稿到审议通过，在两年多的时间里社会各界对增设“网络保护”专章几乎没有异议。“网络保护”专章共17条，应该说初步构建起我国未成年人网络保护的法律基础。新法不仅规定了国家、社会、学校和家庭各自的职责，规定了网络保护软件等技术措施的应用以及互联网企业要建立便捷、合理、有效的投诉和举报渠道等，也对社会高度关注的网络沉迷、网络欺凌、隐私和个人信息的泄露等都作出了具体规定。特别说明的是，为了综合实现对未成年人的网络保护及保护其隐私权，明确规定了国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，这是本次法律创设的一项新的重大制度，对于预防未成年人网络游戏沉迷以及这个领域的未来发展有重大意义。
第五，强化法律责任，让未保法长出“牙齿”。多年来社会各界对未保法的一大关注是：缺乏明确具体的法律责任。本次对未保法的修订在这方面有了重大突破。以我一直关注的烟草对未成年人伤害问题为例，2006年未保法修订增加了有关控烟的两个条款，但由于法律责任规定得笼统模糊，所以实践中根本无法落实。修订后未保法“法律责任”部分有两条具体规定了执法主体以及法律责任：售烟给未成年人不仅可以处5万元以下罚款，拒不改正或者情节严重的，还可以责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证；在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟的，可以处500元以下罚款，场所管理者未及时制止的，可以对其处1万元以下罚款。针对违反法律的互联网企业，也规定了具体的处罚措施，违反法律拒不改正或者情节严重的，可以责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证。可以说，本次法律修订在“法律责任”部分所增加的相关规定，必将有效督促社会各界学习、贯彻这部法律，将对我国未成年人保护事业的发展产生深远的影响。
第六，未检不仅推动了未保法改革，也必将成为宣传落实法律的中坚力量。近些年来，我国未检的发展成为国家未成年人保护领域靓丽的风景线，未成年人检察厅的设立让每个家庭都感受到了国家司法改革带来的“红利”。最高检创新推动的未成年人被侵害强制报告、侵害未成年人人身权益违法犯罪人员信息查询、同步录音录像、关爱保护刑事案件被害人等制度直接推动了本次未保法的修订，这些制度都已经转化为国家立法。同时，修订后未保法在确立上述法律制度基础上，也明确规定了检察院的司法救助、法律监督、支持诉讼、提起公益诉讼等具体职责。想要特别说明的两点是：民政部门代表国家承担国家监护人的具体职责，检察机关作为法律监督机关，不仅是国家监护人的监督人，要积极监督民政部门履行职责，也要积极监督其他政府部门认真履职。另外，修订后未保法规定了图书馆、科技馆等场所以及交通部门对未成年人的免费或优惠制度，规定了大型公共场所对未成年人的特殊照顾以及安全保障义务，提出了未成年人的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施等的国家标准或者行业标准问题，规定了互联网企业应履行的很多未成年人保护义务。上述相关规定直接关系到全体未成年人的福祉，但落实起来并不容易。修订后未保法明确规定涉及公共利益的，检察机关有权提起公益诉讼。希望将来未检部门不仅关注未成年人权益受到侵害的个案，也能更加关注未成年人的整体权益问题，通过公益诉讼等各种方式去帮助更多未成年人获得上述福祉。
未保工作在世界各国都受到社会的广泛关注。各国制度既有经验，也有教训。我国的未检制度植根于我国的政治及司法制度，是我国少年司法制度的创新和发展。相信伴随新法的实施，各级检察机关尤其是未检部门一定可以在中国未保领域发挥更重要的作用，我国未成年人保护事业一定能够取得更大的发展。
（作者为北京青少年法律援助与研究中心主任）