【建纬观点】PPP问答

庹惠铭，上海市建纬律师事务所PPP中心暨基础设施和公用事业部专职律师，毕业于北京大学元培学院，法学学士，同时拥有北京大学国家发展研究院经济学学士学位。2014年加入上海市建纬律师事务所，目前专注于PPP项目法律服务领域。

1. 在项目实施过程中，运营维护费用如何确定？是按照投资额估算，还是按照定额计划？如果按照定额计划，如何界定哪些需要维护哪些不需要维护以及需要维护的责任？

答：PPP项目运营维护费用的确定必须结合具体项目进行认定。关于PPP项目运营维护费的确定，实践中可参照投资额估算，也可参照定额计划，投资额估算或定额计划都是确定运营维护费的一种方式，在综合考虑项目的设计使用寿命、运营负荷、价格趋势等多种因素的条件下，选择适当的方式确定项目运营维护费用标准。

而运营维护范围的界定，应重点依据PPP项目协议进行设置，包括设置PPP项目的考核机制，参考相关项目涉及的运营维护规范，从而合理确定项目的运营维护范围，若采用定额计划，则应根据项目实际情况，选择适用适当的定额规范，并结合具体的PPP项目协议的约定，确定运营维护责任范围。

2. 在项目实施过程中，如果在项目质量缺陷期内，政府是否需要付运营维护服务费？能否只付运营管理费，维修责任由施工方承担？

答：在PPP项目中，PPP项目范围内的工程建设工作由社会资本或社会资本参与组建的项目公司负责，即项目质量缺陷期内，主张缺陷责任的主体是社会资本或项目公司，显然社会资本或项目公司在项目质量缺陷责任期内，甚至保修期内的保修事项，均可主张由施工主体进行维修，一定程度上可以减少项目的运营维护服务费的支出，因此在确定项目运营维护费用的标准时，可以充分考虑项目的缺陷责任期期限、金额和保修范围、期限等因素，合理确定整个项目的运营维护服务费支出标准。即项目运营维护服务费的设置不变，但是具体支出的服务费金额可根据项目缺陷责任期、保修责任等实际情况进行调整。

3. 对于道路项目，在常规模式下，安排有中修及大修资金。在PPP模式下，是否也需要安排中修大修资金计划？如安排，是分摊到每年的运维费用还是在某一年集中支付？

答：对于PPP模式中的中大修事项，实践中有两种做法：一是在考虑整个项目的全生命周期维护过程中，综合考虑项目的日常维护和中大修情况，整体上设置运营维护服务费的金额；二是合理界定项目日常维护的范围以及项目中大修的范围，针对项目的日常维护，由政府支付运营维护服务费交由社会资本或项目公司负责，而对项目中大修事项，约定由社会资本或项目公司提供中大修维修实施计划，包括项目中大修范围、预算等内容并经政府审批，中大修项目的费用由政府通过财政提供补贴（补贴范围和比例可通过PPP项目协议或双方协商确定）。实践中的中大修的范围和程度在项目签订协议之初一般难以预见，若对中大修项目进行综合考虑，则可能因为风险因素分担计算不准确，导致项目运营维护费的设置可能不符合项目实际情况（中大修费用过高或过低），因此建议对中大修范围进行特别约定，由政府参与控制中大修的范围和金额，即将中大修时间节点、资金计划安排在某一年实施。

4. 对于道路项目绩效考核，每年的考核指标是否变化？例如在生命周期内，道路面临中修大修，即使每年绩效考核合格，在中修大修时间节点是否可以理解为由于平时的及时维护，道路在该节点不需要进行中修大修？

答：PPP项目是全生命周期的合作，因此在整个合作期限内，需要综合考虑项目的实际情况决定是否调整绩效考核指标，PPP项目协议签订后，并不表明项目的相关事项不再进行调整，政府和社会资本可设置合理的沟通机制，针对项目合作期限内项目相关事项发生的变化，进行适当的调整，绩效考核指标是否变化，应主要考虑绩效考核依据的相关规范是否发生变化以及项目实际情况是否发生变化，若PPP项目协议约定的绩效考核事项不符合项目实际情况或绩效考核规范发生变化，可以对项目进行绩效考核指标的调整。

项目的中大修，主要考虑的是项目合作期限内项目设施的设计使用寿命、运行状态等因素，为提升项目运营效率，对项目进行全面的检修、运营维护，项目的绩效考核指标若包括项目是否需要进行中大秀的评测因素，且项目绩效考核合格，表明项目状态良好，不需要中大修，若项目绩效考核指标未包括项目是否进行中大修的评测因素，则政府应参照相关技术标准和项目合作期限等因素，一般是在项目设计使用寿命期限截止前，对项目是否需要进行中大修进行评估，若需要进行项目中大修，则启动中大修维护程序。

5. PPP与政府购买服务的区别？

答：政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府按照合同约定向其支付费用。政府购买服务是《政府采购法》体系下的政府采购服务事项。而PPP模式是政府和社会资本构建的长期合作关系。实践中普遍认为，PPP模式也是《政府采购法》规范体系下政府采购服务的行为，因此也在《政府采购法》的规范体系界定范围内，即定义层面PPP和政府购买服务同属于政府采购服务的模式。但在具体操作层面，一是项目前期准备方面，PPP要求政府严格按照规范进行前期准备工作，包括但不限于项目实施方案编制审批、财政承受能力论证和物有所值评价等，而政府购买服务的前期审批程序相对简单。二是适用范围方面，政府购买服务主要适用于政府购买服务指导性目录范围内的服务项目，而PPP模式适用范围更加广泛，基础设施和公共事业领域的项目，只要适合采用PPP模式的，均可开展PPP项目。三是付费机制方面，政府购买服务项目适用政府付费，而PPP模式包括政府付费、可行性缺口补贴和使用者付费三种付费机制。四是合作期限方面，政府购买服务的合作期限相对较短，规范层面对合作期限并无特别限制，而PPP项目一般要求合作期限较长（一般要求10年以上），政府选择适用PPP模式或政府购买服务模式时应予以注意。

6. 中期的物有所值评估，如何制定评估标准？若中期评估发现没有实现物有所值，项目是否要退出？能否修改合同条件，使得项目实现物有所值?

答：目前我国PPP项目物有所值主要集中于PPP项目准备阶段或PPP项目采购阶段，所谓物有所值中期评估，一般是指在合作期限范围内，对项目的履行情况进行中期评估，评估标准主要考察项目的运行效率、费用情况、运营质量等因素，主要通过合同方式约定中期评估事项，若中期评估发现项目实际情况与合同的约定不符，一般通过修改合同约定方式进行调整，确保项目正常履行，若协商不成，则可以根据PPP协议约定的提前终止机制，选择提前终止PPP项目。

7. 项目在识别阶段进行了财评论证，在采购阶段签订合同后再次进行财评论证，如果再次论证结果比初次论证结果支付费用多，该如何解决？

答：再次进行财政承受能力论证，若发现论证支付费用多较初次论证支付费用高，若支付的费用未超过PPP模式规范的限制范围（一般公共预算支出的10%），则可以通过调整预算方式将相关支付责任纳入财政预算，若政府支付费用超过PPP模式规范的限制范围，则表明项目不适合利用PPP模式，政府不具备实施该PPP项目的能力，应选择终止本项目。

8. 项目依据可研，造价为4亿元，并以此为依据进行了招标，并签订合同。合同约定项目设计责任由政府负责。在签订合同后，政府对项目设计方案进行了调整，导致造价由4亿元增长至8亿元。这时项目公司该如何处理该问题？是否需要调整可研并重新招标？

答：政府传统投资项目下，初步设计总概算超过可行性研究报告投资估算的10%的，一般要求重新申报可行性研究报告。PPP项目通过竞争方式选择投资人，部分项目的采购依据是项目的可行性研究报告投资估算，实践中存在初步设计总概算超过可行性研究报告投资估算10%的情形，是否需要重新采购项目投资人并无明确规定。建议在项目前期准备工作层面，由项目立项责任主体重新申报可行研究报告，按照规定履行项目总投资额度政府方调整程序。在PPP项目层面，针对建设费用的增加进行约定，当合同签订后，发生建设投资费用增加的情况，若属于政府方原因，则政府应通过调整价格、补贴等方式，覆盖项目增加投资范围。若建设投资费用增加属于社会资本方原因，则应由社会资本在风险范围内承担。本项目中因政府的设计方案调整，导致费用增加，属于政府原因导致建设投资成本增加，政府应通过调整价格、提供补贴等方式予以弥补，若因费用增加幅度过大，导致社会资本不具备完成项目投资建设能力，则政府可与社会资本协商提前终止项目，调整项目实施方案等前期准备手续，通过采购程序另行选择合适的社会资本。