【建纬观点】认真学习领会《要素市场化配置意见》，促进建筑业可持续发展
曹珊 高级律师，上海市建纬律师事务所副主任，上海市建纬（北京）律师事务所主任,中华全国律师协会建房委秘书长暨建设工程论坛副主任,住建部市场监管司法律顾问。工程学士、法律硕士、工程管理硕士学位。同时拥有土建高级工程师、国家土建一级建造师、造价工程师、项目分析师、IPMP国际工程高级（B）项目经理资格。
何学源 上海市建纬律师事务所曹珊律师团队律师助理。同济大学工学硕士、法国国立建筑学院（ENSAV）建筑学硕士，注册城乡规划师。曾就职于某大型综合甲级设计单位，参与多个国家新区和大型交通枢纽的基础设施和地下空间规划设计。现主要从事建设工程领域相关业务，参与起草《政府投资项目事中事后监管办法》（拟出台），参与编写《<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>理解与适用》（拟出版），在宏观政策、政府投资、工程总承包等领域研究撰写了多篇文章。
2020年4月9日《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）对外公布。这是党中央、国务院第一次对推进要素市场化配置改革进行总体部署，对于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。
要素配置不良是我国经济结构性矛盾的根源，深化要素市场化配置改革势在必行。目前，我国商品和服务价格已经从97%以上由政府定价转变为97%以上由市场定价，要素市场建设和改革也取得重要进展。2019年，银行间债券市场成交量达218万亿元，A股总市值达59.29万亿元，土地出让面积和金额分别达22.58万公顷、6.98万亿元，城镇新增就业1352万人，全国技术合同成交额达到2万多亿元。但是，同商品市场相比，要素市场发育还不充分，存在市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍、要素价格传导机制不畅等问题，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。《意见》立足充分发挥市场配置资源的决定性作用，聚焦土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，构建更加完善的要素市场化配置体制机制。
“让市场在资源配置中起决定性作用”是2013年11月15日在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出的重大理论观点。此次《意见》的出台，正式拉开了我国要素市场化改革的大幕。虽然十九届四中全会就定调了今年的要素市场改革，但在新冠疫情全球肆虐之时，尤其是美国出台无限量QE和2万亿美元财政刺激政策的背景下推动《意见》出台超出了市场预期，这表明中央全面深化改革的决心，宏观政策决不会走向大放水、强刺激。
建筑业是我国国民经济支柱型产业。根据国家统计局数据，全国建筑业2019年总产值248446亿元，占国内生产总值的25.07%，在我国国民经济和社会发展中占据举足轻重的地位。同时，建筑业也是一个高度依赖要素市场的行业，无论土地、资本、劳动力、技术还是数据要素，都对建筑业的发展产生着重要作用，其中土地作为直接的生产资料，更是建筑业发展的命脉所在。（见表1）
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要 素 |
重 点 |
简 评 |
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土地 |
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土地是最基本的生产生活要素，改革将促进城乡融合发展和经济高质量发展。土地作为建筑业最主要的生产资料之一，土地要素市场化改革将为建筑业供给侧改革提供新动能。 |
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增强土地管理灵活性 |
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劳动力 |
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劳动力在各生产要素中最为活跃。提高劳动力市场化配置水平，有助于推动我国从人口大国向人力资源强国转变。建筑业对劳动力的依赖较大，成熟的劳动力要素市场对建筑业发展有重要意义。 |
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合理畅通有序流动 |
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资本 |
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对于解决建筑业全产业链中中小企业融资难、融资贵等问题具有极强针对性。 |
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完善多层次的资本市场制度 |
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技术 |
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意见有两大突破：一是激活技术产权激励，二是激活科技成果转化。建筑业是高度依赖技术的产业，技术产权激励和成果转化都有利于提高全行业劳动生产率。 |
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激发技术供给活力，促进科技成果转化 |
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数据 |
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具有很强针对性和实用性，将助推实体经济和数字经济协同发展。 |
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加快培育数据要素市场 |
表1 《意见》涉及的五大要素改革重点及对建筑业影响简评
土地要素市场化改革重点是土地流转制度的完善。土地天然具有公共性，不存在完全自由的土地市场。任何国家国土面积是有限的，货币可以增发，但土地难以扩张。同时，资源可以流动，但土地不能移动。在总量有限、不可移动的情况下，土地必然具备公共性，所以要“用途管制”，但是用途管制不能阻遏土地进入市场，而是要推进土地流转制度改革，提高土地配置效率。
目前，我国土地仍具备较强的双轨制特征。原则上，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，集体土地未经征收转化为国有土地前不得进入一级市场进行交易。长期以来，城乡土地剪刀差不断为城市化积累原始资本，但是城乡差距加大的问题不断凸显。
《意见》将土地要素市场化配置改革放在五大要素的首位，反映了决策层对于改变我国土地双轨制现状，推进土地要素市场化配置的决心和信心。
众所周知，新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善。作为其关键配套法规，《土地管理法实施条例（修订草案）》已于3月30日对外公开征求意见。
《意见》提出“全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围；建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”，明确指向农村土地制度的改革和完善，农村集体经营性建设用地入市步伐将会加快。《意见》还要求以着力增强土地管理的灵活性为重点，盘活存量，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。
建立健全城乡统一的建设用地市场，实现同地同价同权，既是公平之义、市场之需，更是盘活农村土地资源、增加农民收入、振兴乡村的重要举措。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确了相应的制度安排，但广大农民一直期盼的《农村集体经营性建设用地入市指导意见》尚未出台，各个地方的“农地入市”工作全面推进需要更明晰的指引，如哪些集体建设用地可以入市、如何入市、入市后的土地增值收益如何分配等问题。
《意见》对建立健全城乡统一的建设用地市场、制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见、建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度等均释放了重要信号。毫无悬念，今年关于集体建设用地入市的政策将密集出台，巨大的政策红利值得期待。随着土地市场出现新的增长点，可以预期的是，将会伴随着诸多具体建设用地相关建设项目和配套项目的涌现，集体经营性建设用地入市将有力拉动建筑业产生新的发展机遇。
存量土地包括两部分，一是批而未供的存量国有建设用地；二是农村宅基地闲置的存量建设用地。
对于存量国有建设土地，2017年以前批而未供的土地存量约为1450万亩。而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩。因此，2017年前全国批而未供的存量土地已够地方政府使用近三年，可见盘活的潜力巨大。
对于农村宅基地闲置的存量建设用地，同样具有巨大的盘活潜力。当前进城务工农民高达2.8亿人，加上近亿人转变为城镇居民，大量宅基地闲置。数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里，是城镇建设用地面积的2倍多。目前，全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置用地面积更是高达3000万亩。《中国农村发展报告（2017）》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。
解决乡村振兴问题，关键同样是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交易机制，加快释放农村土地制度改革的红利。早在2013年11月，十八届三中全会《决定》就提出，要“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。《意见》明确提出深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。如果和《意见》提出的其他的要素市场化改革，特别是户籍制度改革等联系起来，盘活农村宅基地闲置的存量建设用地所带来的政策红利就更加巨大。
我国一直实行严格的土地管控制度，地方建设用地指标一般要由相关部委来确定，在执行过程中，容易出现计划指标分配和项目用地需求不匹配的问题。而每年新增建设用地指标的多寡对地方政府而言，意味着基本发展条件的优劣。因此，“跑部前进要指标”是各地方政府的必修课，这也是大量批而未供土地存在的主要原因。
对此难题，自然资源部今年计划改革土地利用计划管理，精准投放增量。即改变以前按照历史数据分配各省用地指标的方式，变成土地要素、计划指标跟着项目走，以真实有效的项目落地作为配置土地的依据。该思路与近年来一直提倡的土地供应与城市人口和单位用地产出相挂钩的思路吻合，确保资源向发展较好的城市倾斜。此外，按照《意见》的思路，在保证耕地总体红线不突破的前提下，将探索全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，通过市场化的手段在地区间调剂余缺，提高指标的使用效率。
基于供地锚定需求、指标跨区交易的改革思路，发展势头良好、财政资金充裕地区的项目落地刚性约束将得到缓解，而发展滞后地区也可缓解盲目上项目的政绩压力，通过指标交易来获得启动资金，认真做好优质项目。因此，可以预期的是，各地将更加注重项目的长期效益，盲目追求项目规模和短期效益的势头将得到缓解，这将从客观上淘汰了一批不切实际的项目，对于参与较多政府投资项目的建筑业企业而言是重大利好。
其一，对于健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系，多地已有成功探索。首先，相较于住宅、商服用地，工业用地供应市场化程度总体较低。早在改革开放初的“招商引资”时代，工业用地基本是协议方式出让，出让年限、价格标准都是地方政府与用地主体协商确定，虽然我国对基准地价、出让年限、出让方式的规定相继出台，但由于工业用地在就业、税收、利用外资等方面的特殊性，地方政府实质上不会采用完全市场化竞价的方式供地。其次，土地是企业的生产要素，用地成本很大程度上决定了企业生产成本。国际比较显示，中国目前工业用地成本较高，为了维持我国制造业在全球产业链上的优势地位，降低企业用地成本负担十分必要。采用先租后让、长期租赁等方式供地能够极大降低企业成长初期的占款，有利于企业生存发展。最后，产业更新迭代速度加快和宏观经济的不确定性提升导致企业更迭速度亦在加快，传统固定年限出让方式下，企业破产倒闭或经营困难时，工业用地长期处于闲置浪费、低效利用状态，而对这些地块的整治改造又受到工业用地出让合同的约束，需要给付大量补偿款，实施难度很大。广东“三旧”改造、上海“198”工业用地减量化等地方实践中都遇到类似问题。弹性年期供应土地有利于及时淘汰落后产能、僵尸企业，提高土地利用效率，减少不必要的用地增量。
其二，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。一方面，允许产业用地类型转换有利于适应产业发展需要、提高土地利用效率。另一方面，以往工业用地与居住用地大尺度空间分离的规划模式下，职住分离、潮汐交通等问题突出。按照新型城镇化“产城融合”的要求，适应新时代产业园区集群化、综合化发展态势，以及新型用地主体多元化的用地需求，未来产业园区除安排必要的办公空间外，也要配套一些生活保障设施空间，同时还需要一些研发、创意、设计、检测和配套设施用地，例如北京M4、广深莞M0、杭州M创、南京MX、惠州M+等，这就需要对产业用地进行“混合型、复合化”利用。
《意见》出台，旗帜鲜明地肯定了前期地方探索的积极经验，将有力推动上述实践的制度化探索和在全国的进一步展开。
在此前国务院印发的《关于授权和委托用地审批权的决定》中，已将永久基本农田以外农用地转为建设用地的审批事项授权至省级政府，并将永久基本农田转建设用地试点的审批事项委托给部分省级政府。《意见》在推进土地要素市场化配置方面，强调完善土地管理体制，强调“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。实际上，这是进一步赋予省级政府在土地使用上的自主权，在一定程度上缓解了未来地方财政压力，增加地方政府基金性收入，均衡中央、地方的财政收入分配。同时，建设用地更多由省级政府负责，对二、三季度基建项目的集中发力也有着较强的助推作用，结合新基建政策将形成强大的经济拉力。
总之，土地是最基本的生产要素。土地要素市场化改革的加速，必将加快释放潜力巨大的土地政策红利，为促进城乡融合发展和经济高质量发展提供新的动力，而建筑业作为我国经济的龙头产业之一，土地这一关键生产资料的市场化改革，必将为建筑业的持续发展提供持久的新动能。
马克思认为，生产力要素包括劳动者、劳动工具和劳动对象，其中劳动者是最活跃的要素。资本、土地等要素都需要劳动力来组织，而今2.8亿农民工的群体不能很快地市民化，是劳动力要素市场化配置的巨大障碍。近年来，个别地方清理低端人口、抢夺高端人才，在一定程度上推高了劳动力成本。从国际经验来看，每个高收入的就业岗位，需要四个中低收入的就业岗位服务。如果把所谓低端人口清除，劳动力成本将大幅度提高，高端行业的经营和市民生活反而更不方便，甚至会刺激就业岗位和人才向境外流失。
作为劳动密集型行业，建筑业对技术人员和劳务工人的使用量巨大，而用工成本的抬升将不利于建筑业的整体生产成本控制，对于对于体量大、利润率偏低的建筑业来说是极大的不利因素。《意见》从激活劳动力要素角度出发，消除劳动力和人才流动、市民化和职业发展的障碍，对于降低劳动力成本、提高人才竞争力有重要作用。
《意见》提出试点户籍准入年限同城化累计互认制度和以经常居住地登记户口制度。户籍准入年限同城化累计互认属首次提出，从字面意思理解，若某就业者在长三角甲城市工作，后又到长三角乙城市工作，那么在乙城市落户时，可认可甲城市的居住、社保记录，这样在积分落户方面就相对降低要求。这体现了后续城市群发展中户籍政策的对接，有助于城市群内人口流动和落户工作的更好推进。
此外，《意见》明确，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，未来“经常居住地”将成为落户的一个重要评判标准。目前在很多大城市，往往存在就业者户籍在家乡，但工作地在大城市的情况，即所谓的“人户分离”。从人户统一的角度出发，将更加尊重落户人口的工作地和实际居住地，以实际和经常居住的城市作为优先落户的前提。这样有助于保障就业者的户籍、居住地和就业地三统一，真正体现了户籍政策惠民导向。
资本要素改革重点是如何使金融更好地服务实体经济。前段时期的金融过度混业经营导致了一些乱象，在风险集聚的同时，也不断推高资金成本，加剧实体经济的困难，中央及时提出，“金融要回归本源，服从服务于经济社会发展。”
我国虽已初步建立社会主义市场经济体制，但主要完成了商品、原材料、房地产等市场化，金融领域却并未实现市场化，长期依赖指导对金融资本进行配置，导致了资金使用效率不高。只有当金融资本也实现市场化配置，而且让市场机制起到决定性作用，社会主义市场经济体制才真正建立完善起来。
从2018年7月首次提出资本要素市场化，到《意见》发布的2年10个月间，我国防范和化解金融风险的攻坚战取得了初步成效，突如其来的疫情也并未对我国金融体系造成较大影响，基本保持平稳运行。在此基础上，《意见》的出台也标志着我们的金融体系改革从防范化解风险的“稳”和“保”阶段，进入了彻底体制改革“变”和“进”阶段。
《意见》指出要完善股票市场基础制度并加快发展债券市场，健全多层次的资本市场体系、增加有效金融服务供给，并坚持向市场化和法治化改革。此举有助于进一步拓宽企业的融资渠道，发挥资本市场价值发现功能。总体上讲，建筑业是重资产行业，供给侧金融服务市场化改革亦有助于促进建筑业融资市场化定价，缓解建筑业小微企业和民营企业的融资难、融资贵的问题。
根据世界知识产权组织数据，2019年中国在《专利合作条约》（PCT）框架下提交了58990件专利申请，超过美国提交的57840件，成为该组织PCT框架下国际专利申请量最多的国家。建立健全与我国技术发展相匹配的技术要素市场化机制已经迫在眉睫。
此次技术要素的改革主要发力点在两方面：一是产权激励鼓励创新，二是促进科技成果转化。产权激励方面，强化知识产权保护和运用，支持重大技术装备、重点新材料等领域的自主知识产权市场化运营等举措被放在重要位置。成果转化方面，既要完善科技创新资源配置方式，也要重视技术转化中介服务完善。
建筑业作为技术密集型行业，在设计方法、建造技术、工程机械、项目管理、运营维护等方面都涉及到大量的技术发明和成果，如何促进建筑业科学研究和技术成果转化，不断提升行业总体科技水平是一个重要课题。《意见》从产权激励和成果转化等角度进行制度顶层设计，对于建筑业的技术成果更好地转化为效益、更好地服务社会提供了保障。
早在2017年，中央就提出“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力”。而《意见》把数据要素和其它要素并列，明确将数据作为一种新型生产要素纳入顶层设计，标志着我国生产要素市场化改革进入到崭新阶段。
实践表明，数字经济和大数据产业发展已进入加速期，可能成为推动科技革命的重要引擎，并从全要素生产率和资源配置两个角度提供新的中长期经济增长动能。《意见》强调要素价格市场化和运行机制改革的稳步推进，提出全面贯彻以知识价值为导向的分配制度和政策，充分体现科研、技术、知识、管理和数据等要素的价值。要素价格改革工作有利于改善要素定价效率，以分配制度改革挖掘人才和智力优势、鼓励技术和知识在经济活动中进一步发挥作用。
全球都在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护等方面布局，各国也都在推动实体经济和数字经济的结合，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展。建筑业作为“生产”建筑工程的巨型制造业，探索建筑生产活动与数字经济的结合，将激发出巨大的产业机会和经济效益，如何探索两者的结合与互补，将是未来从业者必须积极思考和努力探索的新领域。
生产要素市场化改革是我国全面深化改革的必由之路。建筑业是高度依赖生产要素的巨型产业，传统的土地、劳动力、资本、技术要素一直是建筑生产的基本要件，而新兴的数据要素也必将与建筑业发生深刻关系并引发新的产业机遇。《意见》的出台，为理顺我国的要素市场的改革逻辑，推动要素市场化机制的健全有着重大意义，对高度依赖全要素进行生产活动的建筑业更是影响深远。深入学习领会《意见》精神，积极探索新的产业机会和增长点，努力促进建筑业可持续发展，将是所有从业者锐意进取、奋发有为的应有之义。
题图来源 | 摄图网