【法学汇】以公益诉讼促进实现未成年人保护国家责任
修订后的未成年人保护法（下称未保法）第106条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”本条规定通过在单行法增设公益诉讼条款的方式，解决了未成年人检察公益诉讼实践探索上位法授权不足的障碍，为检察机关依法开展涉及不特定多数未成年人公共利益的诉讼活动明确了法律依据。笔者认为，从贯彻落实未保法修改精神的工作全局，公益诉讼对未保法修改特别强调的国家责任立场，具有以诉讼机制予以实现的特殊价值。
确立未成年人公共权利由“宣言”到“诉讼”的实现路径。现代法治经验表明，即便一项权利被赋予得很充分，如果没有相应的程序机制予以保障，所谓的权利也仅仅是观念中的存在，并没有其他实际价值。因此，将公民权利落到实处，必须要以切实有效的诉讼手段为依托。对于未成年人权益保护来说更是如此。修订后的未保法第3条第1款规定，“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。”凸显此次修订更加强调国家责任的履行，值得充分肯定。但既往经验表明，虽然有关法律法规广泛规定了未成年人权利，如果缺乏具体权利的落实机制，就会导致立法赋权目标难以实现。因此，如何真正落实好本次立法修改对于未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权等权利的保护，应该强调创新未成年人权利的诉讼程序保障机制，将宣言式的立法赋权具体化、实质化是确保立法效果充分实现的重点。
具体来说，修订后的未保法的很多亮点都涉及未成年人群体的公共利益，例如关于不得安排商业性活动、推销商品、提供有偿课程辅导；保障校车安全；公共场所设置搜寻走失未成年人的安全警报系统；住宿经营者的询问义务；可能影响未成年人身心健康网络信息的管理等等。这些立法修订内容如何落地？笔者认为，一个重要的途径就是建立与之相对应的公益诉讼司法维护机制。在前期试点过程中，有的基层检察机关积极探索，提供了有价值的经验。比如，针对某违规运营推广网络赌博平台，长达数月没有被有效阻断屏蔽，导致大量未成年人下载使用的问题。通过公益诉讼，督促本地网络管理部门配齐岗位人员，及时履行行政管理职责，督促网络平台整改，消除了不特定多数未成年人面临的网络风险。
督促履行未成年人保护分散的行政责任。长期以来，影响我国不特定多数未成年人权益的主要问题是社会转型时期公共保护的行政履职不足。原未保法构建了一个多元主体协作配合的权利保护网络，但共同责任承担的立法设计原则导致不同职责部门履行保护未成年人权益的职责过程中存在任意性和弹性化。实践中看似很多部门都承担保护职责，但实际上反而将未成年人公共利益保护的责任稀释了。此次立法修改强调建立以政府为主导的未成年人保护工作协调机制，也明确了有关的牵头部门，这是值得肯定的，但在实践中如何统合牵头部门和参与部门的行政管理职责仍需思考。
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。设定公益诉讼的制度意义在于，通过发挥公益诉讼监督行政机关依法行使行政职权的功能，在行政权与司法权之间建立起司法监督行政的具体制度。同理，笔者认为，对于未成年人权利保护的行政责任履行虚化问题，特别是怠于履职的行政不作为，检察机关可以通过提起公益诉讼督促行政机关依法履职。比如，有的基层检察机关针对学校周边商店向未成年人销售“私彩”的违法经营问题，通过公益诉讼发现问题并提出改进建议，以公益诉讼为倒逼机制，推进政府专门制定开展校园及周边环境集中整治工作实施方案，明确了市场监督管理部门、文化管理部门、教育行政部门等相关单位的具体职责任务和整改措施，实现督促不同的行政管理主体履行职责。经过公益诉讼的诉前治理，已经在当地县域范围内所有学校周边杜绝这一类违法经营活动。这样，公益诉讼的督促整改，涵盖了涉及不特定或多数未成年人的生活、健康等息息相关事务的公共利益，能够发挥弥补管理漏洞的兜底作用，进而修复受损的未成年人的公共利益，保障了未保法得到有效实施。
从结构与功能视角理解，未成年人公益诉讼本质上是一种偏重督促行政履职的司法机制，容易将行政管制没有发现或不愿意呈现的问题显现出来，在一定程度上弥补行政治理之不足，并且建立起行政管制与司法治理相互依存的公益保护行动链接，形成多元治理机制在公益保护层面的耦合。这正是未成年人公益诉讼制度有助于改变行政机关怠于履行未成年人保护职责的关键价值所在。
推动解决社会转型时期未成年人权益保护结构性矛盾的公共政策意义。我国社会处于转型时期，之前有案例折射出实现公民社会性权利尚缺乏足够社会支持条件。通过诉讼促使现行的法律得到执行、促使政府履行职责，这正是公益诉讼实现公共利益方面的社会与法律变革的最终目标。域外司法实践也表明，这也是解决转型社会问题较为经济有效的途径。以修订后的未保法强调校车安全来说，针对农村中小学生上学出行存在较大交通安全隐患的问题，有的基层检察机关通过公益诉讼，推动行政机关开展辖区“黑校车”专项治理，在打击非法运营的基础上，形成组织正规运输公司与学校签约，新增开通农村公交线路，新增投放客运车辆，实行错峰放学，高峰时段增加车辆等一揽子行政解决方案，有针对性解决本区域农村学生“出行难”问题。这个典型案例告诉我们，通过未成年人公益诉讼的检察建议，能够督促行政主管部门重视相关问题，甚至可以在行政主管部门进行专业研究，提出执行不到位存在客观困难的时候，由更高层面的党政统一协调，推动问题的有效解决。
即便确实存在一时难以解决的客观困难，那么通过公益诉讼这一渠道，也可以为缺乏权利保护手段的未成年人发声，引发公众和社会舆论的广泛关注，并且在持续的讨论过程中，逐渐形成应当解决问题的共识，这就是公益诉讼推动形成未成年人保护公共政策的意义所在。
总之，在法律法条由“字面”到社会治理具体措施发挥效用的过程中，由于公益诉讼特殊的诉讼机制与未成年人保护国家责任的契合性，将对及时维护未成年人公共利益，形成未成年人权益综合司法保护起着至关重要的作用。
（作者为最高人民检察院干部、法学博士王广聪。本文系国家社科基金重点项目“《未成年人司法法》立法建议稿18AFX010”阶段性成果）
来源：检察日报