辨析 | 农村村民违法占地建住宅，由农业农村还是自然资源部门查处

农村宅基地监管职能在新一轮机构改革过程中从自然资源部门移到农业农村部门，农业农村部门负责农村宅基地的改革与管理。宅基地是保障农民安居乐业和农村社会和谐稳定的重要基础，但是关于农村村民违法占地建住宅到底是由农业农村部门查处还是由自然资源部门查处，尚未具体明确，本人梳理了相关法律法规，并归纳总结出一些见解，不当之处，敬请指正，具体如下：

 一、宅基地和违法占地中“地”的定义。

根据《土地管理法》第四条“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”之规定耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等土地属于农用地。按照《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）文件精神，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，所以宅基地从用地性质上明确是属于建设用地，是建设用地的一种，所以宅基地是农村村民经过有关部门做出规划许可后取得合法手续的集体建设用地。

二、《土地管理法》第七十八条中非法占用土地建住宅的“土地”按用地性质划分特指建设用地宅基地。

《土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”中的“土地”按用地性质划分是特指建设用地宅基地。理由有三点：

1、根据《土地管理法》第六十二条第七款“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”和第六十七条第二款“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”说明第七十八条规定中的“非法占用土地建住宅”的“土地”概念是特指农村宅基地，而不是自然资源部门认为的不分用地性质的所有农村用地土地。

2、《土地管理法》第六十二条和第六十七条规定可知，该法仅依法赋予了农业农村部门农村宅基地的监督管理职能。而第七十八条 “农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”。那么，从法律的一致性和严谨的角度来说，本法第七十八条中的“土地”仅指农村宅基地，法律不可能也不允许一个部门去开展其职权范围外的违法行为的查处工作。

3、《土地管理法》第七十七条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”，第七十八条第二款“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”。两条中均提到“多占的土地以非法占用土地论处”，一个是超过“批准”，一个是超过“标准”。与“标准”对应的是《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，本条说明宅基地用地是有标准的，其他农用地、未利用地的用地并没有规定标准。   

三、《土地管理法》第七十七条和第七十八条中“多占的土地以非法占用土地论处”的土地表述含义不一。

第七十七条“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”中的土地是指没有经过用地审批的所有用地土地，特指该用地土地是需要经过自然资源部门批准的，没经过批准的用地土地都是非法的,非法占用土地应由自然资源部门论处。而第七十八条“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”中表述的有两层含义，一个是超过“标准”的土地，一个是未超过“标准”的土地。未超过“标准”的土地是特指经过了规划许可或者用地许可后规定的一个用于建住宅的建设用地即宅基地;超过“标准”的土地属于多占的土地，多占的土地可能是经规划许可后的建设用地宅基地，也可能是农用地或者未利用地。非法占用土地是建设用地宅基地的应由农业农村部门论处, 非法占用土地是农用地或者未利用地应由自然资源部门论处。

四、住宅和宅基地概念不清。

宅基地属于集体所有，个人只有使用权没有所有权，不允许买卖；但其宅基地上的附着物，如住宅、畜禽圈等是个人所有。因此不能把住宅等同于宅基地。由此可见，只有满足三个要素才能称为“宅基地违法占地行为”，即：1、违法主体是农村村民（村集体经济组织成员）；2、建设用途是住宅；3、用地性质为经过规划许可后的建设用地。因此，在其他地类上（用地性质是农用地、未利用地）违法建住宅就不能认定为宅基地违法违规行为，不能以住宅建在哪里的违法违规行为就认定哪里是宅基地违法违规行为。（如将住宅违法建在国有土地上的违法违规行为也算宅基地违法违规行为吗？）

五、从处罚种类和处罚目的来洞悉《土地管理法》立法本意。

《土地管理法》第七十七条的违法用地情形有两种，即“非法占用土地”和“擅自将农用地改为建设用地”，同时相应规定的罚则有责令退还土地、恢复土地原状、限期拆除建筑物、没收违法建筑物、罚款四个种类，而第七十八条规定的相应罚则只有责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。如果对非法占用农用地建住宅行为适用第七十八条由农业农村部门进行处罚的话，仅责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，但是被非法破坏的农用地无法得到恢复原状，无法保护土地资源，整部《土地管理法》立法目的是为了十分珍惜的土地合理利用，故非法占用农用地建住宅是适用第七十七条由自然资源部门进行处罚责令退还土地、限期拆除建筑物并恢复土地原状。同时第七十八条中农村村民非法占用土地的“土地”为建设用地宅基地，与之相对应罚则“责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”是非常精准的，因为非法占用的土地是建设用地宅基地，是用于建设，所以对违法行为人并无相关复耕要求，这正也体现了《土地管理法》的立法精髓。 

六、相关部门文件多次明确指出违法占用耕地的执法主体是自然资源部门。 

1.《自然资源部 农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》(自然资发〔2020〕127号)，该通知要求全国自然资源部门牵头对农村乱占耕地建房违法行为进行查处，对通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要追究责任。

2.《自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号），该文件要求各级自然资源主管部门要进一步加大对违法行为的查处力度，重点打击违法违规占用耕地特别是永久基本农田问题，以直接立案、联合立案、挂牌督办等方式严肃查处，提高震慑力”。

3.中央纪委国家监委驻自然资源部纪检监察组于2021年5月8日发布“督促整治乱占耕地建房”的通报：中央纪委国家监委也明确了乱占耕地建房的查处职责属自然资源部门。

4.根据2021《自然资源部行政处罚事项清单》“自然资源部行政处罚事项清单（共134项）土地类（29项）其中第2项对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件行为中涉及自然资源主管部门职责的行政处罚，责令限期改正或者治理，罚款”内容显示，违法占用耕地建房执法主体属于自然资源部门。    

综上所述，农村村民涉嫌违法占地为建设用地宅基地建住宅的行为（包括未批先建、超层数建设、超面积建设、多占宅基地、强占宅基地等），适用《土地管理法》第七十八条，由农业农村部门查处;所有人（包括农村村民）涉嫌违法占地为农用地（耕地、基本农田等）、未利用地建住宅的，适用《土地管理法》第七十七条，由自然资源部门进行查处。

作者：龙岩市农业综合执法支队新罗直属大队 张德江