政企合作项目合同审核要点－工程建设篇
1. 前期工作
风险描述：社会资本中标签约之前，政府方已经组织实施的前期工作及相关费用，普遍都将转交社会资本负责。如项目合同中对移交方式、责任划分、费用承担等事项约定不清，可能导致后续产生争议及损失。特别是，政府方以现汇方式正在实施的子项目，纳入政企合作的投资项目包范围内，可能存在移交手续合规性欠缺、已完工作确认不清晰、承继范围和费用承担不明确等风险。
审核建议：项目合同中应对前期工作的处理方式作出明确约定。对于正在执行的合同，应约定由政府方、项目公司、第三方签订三方协议，将政府方的合同权利义务转让给项目公司，由项目公司直接对第三方支付费用，第三方向项目公司提供增值税发票；对于已经执行完毕的合同，应约定政府方将相关工作成果、票据等资料提供给项目公司，项目公司向政府方支付相关费用，并计入项目总投资；由此造成增值税无法抵扣的税费损失，应约定由政府方承担。前述正在执行和已经执行完毕的合同及相关费用，应争取在项目合同中列出明细并作为合同附件。对于政府方以现汇方式正在实施的子项目，如纳入政企合作的投资项目包范围内，应签订子项目实施主体变更协议，由政府方履行项目立项主体变更等合法合规性手续，安排审计机构对已完工作进行审计确认并计入项目总投资，主体变更协议签订前的债权债务、质量安全等事项均由政府方负责。
2. 征地拆迁
风险描述：政府方征地拆迁滞后，影响项目建设进度；征地拆迁费用超支，影响投资控制；征地拆迁责任主体不明，导致执行中扯皮。实践中有的项目政府方将已实施的征地拆迁相关费用，以前期工作费用的名义，要求社会资本在中标后短期内一次性支付，可能大大增加社会资本的资金压力。
审核建议：项目合同中应约定，如征地拆迁滞后影响项目建设进度，相应顺延工期，由此增加的费用计入总投资；如由此导致工期延误超过一定期限（如180天），社会资本可终止实施相关子项目；明确征地拆迁费用的上限，超出部分由政府方承担；项目范围较大、路线较长时，应明确约定政府方负责确定征拆实施主体的义务，必要时可签订三方征地拆迁协议，但应避免由社会资本或项目公司负责征地拆迁。对于政府方在社会资本中标前已实施的征地拆迁相关费用，应纳入具体子项目的投资概算，并在项目融资落地后，依据投资建设计划按比例分批支付。
3. 土地供应方式
风险描述：合同约定的土地供应方式约定不明确，导致项目公司难以取得项目用地使用权，影响项目建设运营。特别是经营性用地，按照法律规定一般要履行招标拍卖挂牌出让程序，如社会资本在投资人招标阶段中标，但在土地公开出让阶段未竞得土地，可能对项目造成严重不利影响。
审核建议：项目合同中应结合项目用地性质的特点，明确约定土地供应方式。（1）符合《划拨用地目录》的，原则上应以划拨方式供应。既可以划拨方式供应，也可以出让方式供应的，例如港口、铁路、停车场等项目用地，建议以出让方式取得土地使用权。（2）符合协议出让条件的，原则上应以协议出让方式供应，并在合同中明确约定土地出让价格由双方协商确定。（3）必须招拍挂出让的，如能在投资人招标阶段一并实施土地出让程序，应尽量进行一体化招标；如投资人招标阶段不具备土地出让条件，且取得土地使用权是项目实施的前提条件，如仓储物流类PPP项目，应明确政府方按照合同约定的价格和条件供应土地的义务，以及项目公司未能取得土地时的终止补偿机制；如投资人招标阶段不具备土地出让条件，但项目大部分用地都属划拨方式供应，只有部分经营性用地须招拍挂出让，如高速公路项目的加油站用地，应明确政府方确保项目公司取得土地的义务。
4. 工程直接委托
风险描述：采购方式不合适，或者合同约定不明确，导致社会资本联合体成员中具备相应资质的单位，不能直接取得项目勘察设计施工任务。
审核建议：如要通过社会资本采购程序一并取得勘察设计施工任务，应当采用公开招标的采购方式，并且在合同中明确约定，由项目公司与社会资本联合体中具备资质的成员直接签订工程承包合同，不再另行招标。需注意的是，前述情形主要适用于以特许经营、PPP模式实施的项目，如以“投资人+EPC”等其他非标准模式实施的项目，应当已经完成项目建议书和可研报告的批复，具备EPC工程招标的条件。另外，还需注意避免在合同中约定只能由联合体成员实施相关工程，这是社会资本的权利而非义务，必要时项目公司可通过招标另行选择具备资质的承包商。
5. 工程监理
风险描述：政府方自行选择监理单位，签订监理合同，并要求项目公司先将监理费支付给政府方，由政府方直接支付给监理单位。这可能导致监理单位不受控，对项目实施造成不利影响。
审核建议：在项目合同中约定，由项目公司在政府方的监督下以公开招标方式选择监理单位，或由政府方与项目公司联合招标选聘监理单位，签订三方协议，由项目公司直接向监理单位付费，费用计入项目总投资。
6. 工期延误
风险描述：因政府方原因（如征拆滞后、规划调整、开工条件不具备等）导致工期延误的情形，只顺延工期，不补偿社会资本相关损失，且未明确工期延误达到较长期限后的处理方式。这可能导致项目久拖不决，并给社会资本造成损失。
审核建议：在项目合同中约定，因政府方原因导致工期延误的，应当顺延工期，由此增加的费用计入项目总投资（政府付费类项目），或由政府方给予合理补偿（使用者付费类项目）；工期延误达到180天以上，项目公司有权终止合同（单一项目），或终止该子项目投资（包含多个子项目的情形）。
7. 工程变更
风险描述：政府方提出的工程变更，导致项目实际投资超出概算的一定比例（如3%）或者金额（如2亿元），由社会资本自行承担，不予调整政府付费金额。
审核建议：争取在项目合同中约定，因工程变更增加的费用，计入项目总投资，并据实调整政府付费金额（政府付费类项目）；或明确约定由政府方承担（使用者付费类项目）。如不得不约定此类条款，对于片区综合开发类项目，因工程变更导致投资增加的情形，可按照子项目概算的一定比例承担风险，避免按照项目整体或某类项目投资额的一定比例，尽可能控制工程变更导致的投资增加风险。
8. 材料调差
风险描述：因材料价格上涨导致实际投资超概算的情形，未约定概算调整及政府付费调整机制，导致社会资本自行承担相关风险。
审核建议：在项目合同中约定，建设期间人材机价格相比基期价格的变化幅度在一定比例（如±5%）之内，不予调整项目总投资；变化幅度超过该比例的，对超过部分据实进行调整。如为使用者付费项目，可探索通过调整付费标准、收费期限等方式解决。
9. 工程验收
风险描述：工程交竣工验收的机构、标准、期限等约定不明，导致工程完工后无法及时办理交竣工验收手续，无法及时进入运营期、付费期。
审核建议：在项目合同中对工程交竣工验收的机构、标准、期限等作出明确约定，特别是验收期限，建议明确：政府方应在收到项目公司验收申请报告后一定期限内（如30天）组织相关部门和单位进行交竣工验收，并应在一定期限内（如15天）完成；逾期未完成，视为验收合格。包含较多子项目的情形，应按照子项目分别进行交竣工验收，分别确定进入运营期、付费期的时间。
10. 成本确认
风险描述：政府付费类项目，投资建设成本确认的标准不明确、流程不清晰、时间不及时，导致投资建设成本得不到政府方的有效确认，难以作为确认政府付费金额和时间的基础依据。
关于成本确认标准，包括可研估算、初步设计概算、施工图预算、竣工决算等多种情形，具体又可分为总价包干和据实结算两种方式：有的项目以概算总价包干控制，无论实际投资发生什么变化，都以概算作为政府付费依据，此时社会资本将承担过大的投资控制风险；有的项目虽将概算作为投资控制责任的上限，但依据合同认定的总投资超概算时，由政府方履行概算调整审批程序，政府付费以实际投资作为依据。
关于成本确认流程，关键在于须经哪些机构审核，最终以谁的审定结果为准，例如是否有跟踪审计、是否须经财政评审等，实践中有的项目合同约定不清晰，导致后期难以执行或须另行谈判。
关于成本确认时间，一是成本确认的时间周期，有的按照自然年度，有的自某个时间节点起的12个月，有的在子项目竣工决算后一次性确认，须与项目成本及回报的支付安排相协调；二是成本确认的时间节点，某个成本确认周期届满后，项目公司向政府方报送的成本确认申请，政府方应在多长时间内完成审核确认流程。如成本确认的周期和节点约定不明，将影响成本确认和政府付费的及时性，可能对投资收益构成较大不利影响。
审核建议：成本确认是政府付费类项目合同非常核心的条款，须明确约定成本确认的标准、流程、时间等关键要素。
关于成本确认标准，建议避免采用估算或概算总价包干的模式，推荐采用据实结算的模式，在合同中明确具体是以概算、预算或决算的哪一种作为成本确认依据，并且明确概算、预算的编制依据，以及定额下浮比例等事项。如不得不采用总价包干模式，需对估算、概算编制的合理性进行仔细评估，概算在招标时尚未批复的，争取由项目公司负责概算编制。
关于成本确认流程，建议在合同中明确投资成本确认流程各环节的审核机构、最终审定部门或方式，推荐以双方共同选聘的第三方审计机构认定结果为准。如因项目内容复杂无法在招标阶段的合同中约定详细的成本确认流程，建议明确后续另行签订相关补充协议。
关于成本确认时间，需根据项目的性质和特点约定，单体项目，和以PPP模式实施的综合开发项目，一般只能在建设完成进入运营期后才能回款，此时成本确认时间周期应为项目建设至竣工验收完成，成本确认时间节点应为竣工验收后的一定时间（如30天）；非PPP模式的综合开发项目，如以滚动开发方式实施，投资成本确认时间周期往往为某个自然年度，时间节点为当年初的某个时间点前（如3月底前）对上一年度完成的投资成本进行确认；但实践中一些非PPP模式的综合开发项目，也采用类似PPP模式的成本确认机制，在子项目竣工决算之后才进行付费，不利于通过滚动开发控制投资风险，应尽量避免。