主管机关作成裁罚处分前，是否得因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人？
主管机关作成裁罚处分前，是否得因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人？
──台中高等行政法院一○九年度诉字第一六二号判决
概念索引：行政罚法／职权调查
关键词：行政罚、可非难性、违规行为、裁罚处分、职权调查、违规行为人
主旨
行政罚係就行为人具可非难性之违规行为予以制裁，故主管机关作成裁罚处分前，必须依职权调查受处分人是否为违规行为人，不得仅因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人。
相关法条
行政罚法第44条；行政程序法第96条
说明
一、争点与选录原因
（一）争点说明
主管机关作成裁罚处分前，是否得因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人？
（二）选录原因
本件涉及主管机关作成裁罚处分前，可否因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人，抑或须依职权调查受处分人是否为违规行为人，值得读者阅读了解。
二、相关实务学说
（一）相关实务
限期改善最主要目的係在要求违规之行为人能将违法状态排除，并且恢复或维持行政法所规范之合法状态，或履行行政法上义务，其规范目的既非在对行为人过去义务违反之制裁，而在于对将来义务履行所採取之督促方式，如行为人已限期改善，即得免受按次连续处罚。（台中高等行政法院103年度诉字第397号判决参照）
（二）相关学说
行政罚法虽于裁处程序中有相关调查程序之规范，惟该程序似仅就违反行政义务受裁罚行为人身分之查验、没入证物之扣留等处置程序之规定，而未对其人身自由、住宅之侵入等调查手段及程序要件予以规范，故为使行政法上调查程序更臻周延，尚有就行政罚法调查程序规定不足之处，详予检讨之必要。
三、本案的见解说明
行政罚係就行为人具可非难性之违规行为予以制裁，故主管机关作成裁罚处分前，必须依职权调查受处分人是否为违规行为人，不得仅因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人。
选录
（二）按行政罚係就行为人具可非难性之违规行为予以制裁，故主管机关作成裁罚处分前，必须依职权调查受处分人是否为违规行为人，不得仅因受处分人未为抗辩，即推定其为违规行为人。再者，依行政罚法第44条及行政程序法第96条规定，裁罚处分以书面为之，应记载主旨、事实、理由及其法令依据。所谓「应记载主旨、事实、理由及其法令依据」并不以形式上有记载为已足，尚须其记载之事实与客观证据情况相符，且与所载理由及法令依据相一致，方始适法。又依上开区域计划法第15条第1项及管制规则第6条第1项、第3项等规定意旨，可知非都市土地经直辖市或县（市）政府按照非都市土地分区使用计划制定非都市土地使用分区图，并编定各种使用地者，土地所有权人或使用人即负有维护土地符合编定管制使用状态之义务，如农牧用地之所有权人或使用权人于其上兴建房屋或设置产销设施，即应依农业用地兴建农舍办法、实施区域计划地区建筑管理办法或申请农业用地作农业设施容许使用审查办法等法规事先取得主管机关核准。至区域计划法第21条第1项对违反同法第15条规定之责任态样，包括裁罚处分及命除去违法状态或停止违法行为之管制处分。裁罚处分须以具有可归责性之违规行为人为限，而限期令恢复原状处分所规制之公法上义务係为实现公共利益为目的，旨在防止危害之发生或扩大，如义务人不遵从，即属违反行政法上义务，主管机关方得依区域计划法第21条第2项「按次裁处」之规定，对义务人裁处罚锾。……（五）惟被告以上述内政部92年11月25日函释为据，认原告为系争土地所有权人负有土地使用管理责任，且使用行为有违反管制使用土地情形而为裁罚，此有被告109年4月17日府地用字第1090130016号函（见诉愿卷19-20页）及行政诉讼答辩状（见本院卷58页之答辩状第3点）在卷可稽。而上开内政部函释认为违反区域计划法第15条第1项规定之人，不限于实际著手实施之人，如土地所有权人、地上物所有人、使用人或管理人经查明对违反管制使用土地有参与或授意之情形，皆得为处罚之对象。换言之，如欲处罚前述非实际著手违反区域计划法第15条第1项规定之人时，自应提出其等有参与或授意之证据。准此，被告既非认定原告为实际著手实施设置系争地上物之人，而係基于土地所有权人身分对该地负有使用管理之责，依该函释意旨，被告自应举证证明原告对违反管制使用土地有何参与或授意之情形，惟自本件所有卷证资料观之，被告并未举证以实其说，即适用该函释并依区域计划法第15条第1项、第21条第1项等规定对原告为罚锾处分，依法有违。（六）然原告为系争土地之所有权人，纵使系争地上物非其所设置，原告仍应对系争土地上之系争地上物违法状态负责，依修正后区域计划法第21条第1项后段、第2项规定，必须原告不遵从被告限期命变更使用、停止使用或拆除恢复原状之处分，被告始能对原告违反改善义务之行为按次处罚。准此，被告本应先限期命原告改善，如原告不遵从始得裁处罚锾，然员林市公所函送查报表予被告后，被告仅以上述108年6月24日函通知原告陈述意见及提出合法使用证明，因原告逾期未提出，迳依区域计划法第15条第1项、第21条第1项规定作成原处分裁处罚锾部分，依上开说明，其认事用法显有违误，诉愿决定就此部分予以维持，亦有未合，均应予撤销。惟原告仍负有维持系争土地之使用符合区域计划法规定之义务，故原处分关于命原告3个月内拆除地上物恢复原状部分，依法即核属有据，应予维持。此外，被告应依其诉讼代理人于本院109年9月17日准备程序时所述（见本院卷117页之笔录），对原告予以辅导，俾使系争土地之使用符合区域计划法等相关规定，併此叙明。又本件事证已臻明确，两造其馀攻击防御方法，均核与本件判决结果不生影响，爰不一一论述，附此说明。