胡静：生态文明视角下的环境管理转型实践
【会议简报】
生态文明视角下的环境管理转型实践
——在“美丽中国论坛（2017）暨复旦大学环境经济研究中心2017年会”上的发言
胡静
围绕“生态文明视角下的环境管理转型实践”主要讲两个问题，一是上海城市转型发展的环境效益，二是环境管理转型的具体实践。
首先看一下第一部分，应该说整个“十二五”还是取得了振奋人心的成果，全市节能低碳目标圆满实现，就整体环境质量而言，上海最近这几年的改善非常明显，4项主要污染物年均浓度在2016年创了新低，截至2017年10月，上海AQI优良率为76.6%，PM2.5平均浓度为37 ug/m3。
党的十九大进一步强调了生态文明的总体布局，在推进城市绿色、低碳发展方面尤其需要贯彻“五位一体”的理念，需要在城市的整体规划布局、产业结构调整、能源基底保障、建筑及交通建设发展、生态环境保护，甚至人文环境营造等各方面有机结合绿色、低碳的理念和实践，才能真正且长效地实现城市的绿色、低碳发展转型。以上海中小河道综合治理为例，上海近年来的中小河道水质改善取得了可喜成绩，我认为也从一个侧面体现出了“大协同”的重要作用，因为改善河道水质是一项非常综合、系统的任务，中小河道的污染有来自养殖场污染排放、城中村居民生活废水排放、小散企业不规范污水排放等等多方面的影响。上海近年来大力推进的“五违四必”，在全面整治违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住的同时，也为改善中小河道水质发挥了非常好的协同作用。
针对环境管理转型的具体实践，重点介绍上海目前正在推进的排污许可证管理和排污费改税两项工作。可以说，排污许可制并不是一项新生事物，而是根据当前环境管理的最新形势和要求，对已有的排污许可制度加以完善和提升。以前由于管理条线不一、目的不同，对于同一家排污企业，环境统计、排污申报、排污收费、总量减排等要求的污染物排放核算方法都有所不同，造成同一家企业有多套排污数据的情况，按照新的排污许可制管理后，企业的排污数据将只剩下两项：一项是许可的排放量，也就是企业在生产运营中允许的最大排放量，是污染排放的天花板；而另一项就是企业的实际排放量，实际排放量将作为排污收费/环境税、环境统计、排污权交易等依据。
在实施的时间节点要求上，根据环保部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，上海已全面完成了造纸、火电两个行业共计68家企业的排污许可证核发。其他钢铁、有色金属冶炼、焦化、石油炼制、化工、原料药、农药、氮肥、纺织印染、制革、电镀、平板玻璃、农副食品加工等13个行业排污许可证的核发工作正在紧锣密鼓地推进过程中，2020年将实现固定污染源全覆盖。目前，各个省市的企业许可证都要在国家统一平台上申请并公开信息，包括企业的排污口、实际排放量、申请的许可量等等，未来还将逐步实现各级联网、数据集成、信息共享，为企业依许可证排污，政府部门依许可证监管，公众依许可证开展社会监督提供了便利。
相比于国家的排污许可管理制度建设，上海排污许可证管理有以下几个特点，一是强化了“一证式”综合管理，除了水污染物、大气污染物外，还将固体废弃物、噪声也纳入到上海市排污许可证管理范围。二是明确了许可排放量从严核定原则，相对于行业排放绩效法，上海许可排放量核定采用的是历史排放法，以基于达标前提下的实际排放量为依据从严核定许可排放量。三是排污控制细化到了每一个排口，不仅包括每一个排放口的定位及合法性判定，还包括对每一个排放口开展适用的排放标准、监测要求判定及不同污染物的排放量核算；同时强调“不仅要管住结果，还要管住过程”，将企业污染治理设施管理的规范要求作为企业必须遵守的强制规定，规范了企业“产污—治污—排污”全过程的管理。四是加强了冬季排污管控等环境管理要求，通过核定冬季月度许可排放量、增加冬季不利气象条件等特殊时期的环境管理要求等来实施冬季排污管控。
排污许可证管理的大力推进为环境税的实施奠定了良好基础。就环境税本身而言，现阶段强调费税制度的平稳过渡，根据税法的规定，有两项事项授权地方细化相关规定：一是在“环保税法”给定范围内制定应税大气污染物和水污染物税率；二是在“环保税法”要求的基础上增加同一排放口的应税污染物项目数。企业层面更需关注的其实是管理条线的调整，因为从2018年1月1日起，企业事业单位和其他生产经营者必须采用自行申报的方式由纳税人向应税污染物排放地的税务机关申报缴纳环境保护税。企业以前缴纳排污费时，环保部门会对企业排污量进行核算，甚至对部分企业提供“保姆式”服务，而转变为环境税后，企业必须更自觉地承担起自行申报缴纳环境税的主体责任，要对自己企业的实际污染排放量有全面、清晰的认识，特别针对已纳入排污许可管理的企业，将严格按照其排污许可证中规定的“实际排放量”核算方法予以核定，作为环保税计税依据。为此，建议排污企业借助这一轮排污许可证管理、费改税等管理转型实践契机，全面加强自身的环境管理能力和水平，提高环境自律的绩效。
总体来看，当前环境管理的转型正在积极贯彻由注重事前审批向加强事中事后监管转变的基本要求，并将通过各项环境管理制度的融合衔接和优化，更好地发挥综合效力。相信随着管理部门的专业化、精细化管理进一步推向深入，企业更好地履行环境保护的主体责任，公众更积极地参与环境保护的社会共治，持续的环境改善将更加可期！
（胡静 上海市环境科学研究院低碳经济研究中心主任）