国土空间规划：绕不开的悖论与困局

当前，

距离声势浩大的规划机构改革已过去三年，

距离轰轰烈烈的国土空间规划启动已过去近两年，

距离当初设定的完成期限也已逾近半年，

而今，

国土空间规划依然处于攻坚期，

更确切说是一种胶着状态。

实际上，目前大多数规划成果都早已完成，只是在等上面究竟能分下来多少用地指标，从而按照用地指标重新校核“三区三线”，之所以说是“胶着”，就在于当前真正的难度根本不在于成果编制本身，而在于上下级及各地间围绕“指标”的博弈，直白点说，就是各级、各地都在争抢份额有限的蛋糕，由此，不免对当前的国土空间规划产生诸多疑惑。

当前的国土空间规划究竟能否顺应未来瞬息万变的发展趋势？

 

此轮国土空间规划直接决定未来国家整体空间格局，影响深远，但从目前掌握资料来看，仍有三点并未真正理清：

1. 宏观层面，城镇化总体思路摇摆不定

虽然目前整体上提出以城市群为主体实现大中小城市和小城镇协调发展，但最近十多年来，在实际操作层面，则一直在变化之中，时而城市群，时而都市圈，时而强省会，时而多中心，时而大中小协调发展，时而县城提质等，发展方向和重心不明直接导致空间格局构建和用地指标调整紊乱。

2. 中观层面，现有行政体制，尤其是“市管县”体制亟待优化

现有行政区划体制是基于当时低城镇化、低工业化客观条件所设置，经过40年改革开放迅猛发展，情形早已今非昔比，亟需进一步优化调整，若仍“静态化”地因循现有区划体制而编制，显然无法适应未来发展。近年来，各地密集推进的区划调整，虽不排除有部分地区追求政绩情况，但从根本上是发展规律使然。正如1984年“市管县”体制的确立带来全国大发展，2000年以来一轮区划调整大潮带来珠三角和长三角的迅猛发展，而今，若能进行一轮新的整体区划调整，则极有可能释放出巨大活力和动力。

3. 微观层面，城乡关系并未真正理清

单个县域虽小，但总量占据国土面积近九成，实则立国之本，不夸张地说，县域空间格局直接决定国土空间格局成败。当前的县域“城—镇（乡）—村”关系本质上是基于典型的传统农业社会组织架构和空间格局，随着工业化、城市化、信息化、农业现代化、快速交通化等快速推进，传统城乡关系更是发生根本性变化，乡村空心化、乡镇衰退化早已是普遍现象，过往的所谓“小城镇、大战略”早已不能适应，撤并乡镇、精简机构早应提上日程，除了中央层面机构改革，笔者以为市县级以下的基层机构改革显得更为迫切，实际上早在数年前笔者就曾提出“城镇化”应向“城市化”转变。目前“五级三类”下的国土空间规划仍因循传统城乡体系架构进行逐级的国土空间规划编制以及相应的用地指标分配，显然欠妥。

除此之外，还有诸多基础理论层面的问题实际上都尚未解决，而基础理论层面的问题恰恰是决定未来发展方向和成败的关键，也正是引领性规划和基础性规划迫切需要解决的底层逻辑。当然，这些也并非仅靠单个部门或国土空间规划就能通盘解决。

以“土地”指标自上而下分配为核心的国土空间规划究竟能走多远？

1. 以“土地”指标为核心，本质上仍是传统增量扩张式和土地财政发展模式的延续，与未来高质量发展、内涵式发展趋势不符。不仅如此，很多城市和地方甚至出现非常明显的收缩甚至衰败景象。

2. 单纯自上而下的行政式指标分配具有典型的计划色彩，弱化了市场化力量和市场发展规律，并不利于空间资源的最优化配置，不利于空间发展潜力的充分释放，极易造成空间资源错配和浪费。

3. 单纯自上而下的用地指标分配，很大程度上也是对基层地方发展权的剥夺，极易造成上下级地方政府之间关系紧张，甚至是零和博弈，不利于长远发展。目前空间“传导”倒更像是指标的层层“分解”，不过是上级对下级指标的一级级克扣，实则对地方发展权的层层剥夺，地方在无法改变指标被剥夺局面下，一方面选择默默承受，另一方面也必然呈现消极应对不利局面。正如文章开篇时所讲，当前国土空间规划之所以出现停滞，很大原因正是各级政府围绕指标分配的相互博弈，甚至是内耗，大大延后了规划编制周期，从而造成规划“空窗期”，极大影响各类项目的落地实施，进而影响整体发展。同时，我们也看到许多基层地方实际上发展潜力非常巨大，甚至还有优于相当部分上级地方，但囿于指标限制，大量优质项目无法落地实施，巨大潜能无法充分释放。

4. 过分强调“土地”指标分配，极易造成对地方政府发展方向误导。在当前耕地和生态严约束态势下，各地对生态红线和耕地红线都是唯恐避之不及，而对建设用地和指标分配却缺乏类似沿海地区产业用地标准地出让以及弹性退出机制等相应的配套政策和制度设计，注定无法长远。比较典型的是，当前国土空间总体规划编制过程中，各地都竭力缩减生态用地和耕地边界，尽力做大“现状”建设用地底数和扩大城镇增长边界，所谓的汇集各种先进技术分析工具的“双评价”和综合运用多种科学方法的人口与城镇化预测，也只不过是看似科学，实则只是人为实现目的的技术手段工具而已，与实际发展和初衷逐步背离。

5. 过分围绕“土地”指标，实则只是狭义的建设空间和土地资源，与中央实现对国土空间“山水林田湖草”全要素资源整体治理总体要求存在一定出入。

由此来看，单纯以自上而下的“土地”指标分配方式并不可取。

“五级三类”的国土空间规划体系是否合理？

1. “五级”层级划分尚需优化，“五级”不如“六级”

目前，整体来看，国土空间规划体系由“全国—省—市—县—乡镇”五级、“总体规划、专项规划和详细规划”三类，再加上“实用性村庄规划”构成。笔者对前四个层级划分非常认可，但对县级以下层级划分，在各相关文件中都是用诸如“因地制宜”、“一个或几个乡镇（村庄）为单元”、“应编尽编”等较为模糊，而非清晰明确的精准用语，这恰恰是核心问题所在。一则并未明确乡镇和村庄规划编制范围，二则并未明确村庄真正法律地位，从而造成目前实用性村庄规划、乡村振兴规划等不同类型规划重复编制、内容类同、法定地位不明等诸多问题。

从行政建制上乡镇属于最基层单位，但熟悉国情者都知道，真正最为基层的恰恰是村。乡镇和村级空间看似微观，实则是所有层级国土空间规划最为基础、最为根本性的空间“细胞”单元，但恰恰又是目前规划编制中较为忽略的层级。

实际上，长期以来，造成空间无需的很重要原因正在于基层规划法律效力不强、执行不力、治理缺失导致。如果不将这两个最基础层级处理清楚，将无法真正实现中央要求的“把每一寸土地都规划得清清楚楚”。指导方向的模糊不清，造成几个明显影响是，要么都不编制，造成基层空间规划的“真空”；要么一哄而上全部编制，形式大于内容，更重要的是，如此思路实则与城乡发展趋势和规律明显相悖，同时造成编制总体费用“天文数字”，给地方带来沉重负担。

关于乡镇发展，大量实践证明，“小城镇大战略”模式依然不适应未来发展趋势，“乡镇撤并、精简机构”早已成为必然；关于乡村，传统“离散式、小农化、同质化”路径早已山穷水尽，“簇群状、集群化、规模化、特色化”势在必行。大凡发展较好的地区，前者华西村、南街村也好，今者袁家村、三瓜公社、鲁家村等诸多典型代表也罢；无论是从苏南、珠三角以及中西部鄢陵、临颍、豫东、豫西、禹州、开封西姜寨等发展典型，还是山地丘陵区的沟域经济，以及各地县域特色集群、沟域经济等成功经验都一再验证，皆是簇群状、集群式发展空间态势，而非单个村庄的离散状，充分说明是乡村地区发展规律使然。未来的乡村发展，绝不是单个崛起，而是集群化、板块化发展，因此，传统单个村庄编制的规划必然又重蹈“运动式”规划覆辙。之所以出现如此问题，就像前面第一部分中讲到的，归根到底在于，我们依然并未真正认清和把握当前及未来城乡关系。

笔者以为，上海空间单元规划值得借鉴，在此基础上，将目前“五级”层级调整为“六级”，即“国家—省—市—县—乡镇单元—乡村单元”，明确每个层级规划都需编制，其中，县级规划中明确全县乡镇单元划分，乡镇单元规划中明确乡村单元划分，然后在下层级规划中具体细化，从而真正实现空间规划全覆盖。

同时，需要指出的是，层级增加并不意味着内容增多，工作量增大，相反，有可能因为层级和内容理清，反而减少工作量，尤其是乡镇单元和乡村单元，完全可以借鉴类似控规分图则形式，每个单元、每个村，只需“一图、一表”即可，简单实用，更大大节约成本，真正做到“实用管用”。

并且，就实际发展层面，基于乡镇和乡村单元空间来整体规划，更有利主题化、特色化、集群化、板块化发展，同时，也更利于产业生态圈、基本生活圈和各类设施服务圈合理配置，真正促进空间资源最优化配置和地方整体发展。

2. “五级”层级间和“三类”类型间规划编制内容边界亟待理清，总体规划内容过多、过细，亟需“瘦身”

目前，各层级和各类型国土空间规划编制内容边界相对较为模糊，突出表现在彼此间重复内容较多，从而造成一系列影响：

其一，总体规划内容过多，与总规的纲领性、公共政策性相悖，不利于法定权威性，同时，编制难度增大，编制周期过长，并增加审批繁琐程度，极易错失窗口期，一定程度上造成规划“真空期”。纵观目前已公示各级国土空间总体规划成果，整体来看，过于臃肿，内容过多、过杂、过细，甚至多数实则将原有土地利用规划和城乡总体规划以及相关规划成果叠加汇总于一体，这实际上与“多规合一”初衷，尤其是中央对国土空间规划总体要求相背离。

其二，并未处理好各层级之间以及与其它专项规划以及详细规划之间关系，造成内容重复过多。原本应纳入各专项规划的内容，几乎全部纳入总体规划之中，从而需要与多部门之间反复协调对接，大大增加规划编制难度。

其三，造成总体规划阶段编制费用过高，看似短暂繁荣，实则“饮鸩止渴”。正因为编制内容过多，使得规划费用陡然抬高，以一个县为例，目前国土空间总体规划编制费用动辄800万左右，相比于以往城乡总体规划和土地利用规划来说，已经是较高，加上各地需要编制乡镇国土总体规划，每个乡镇100万左右，平均10个乡镇，加上专项规划和详细规划，以及实用性村庄规划编制，粗略算下来，仅国土空间规划序列内所有规划都编制的话，至少数千万财政预算，这还只是自然资源一个部门，再加上其它部门规划，更是一个天文数字，对绝大多数县财政来说简直是不可承受之痛，不仅县，对地级市来说亦是如此。仅靠一个市县自身根本无力承担，从而使得目前各编制机构签订项目数量和合同额看似非常可观，但实则进账寥寥，同时又需要巨量投入，最终，造成地方政府怨声载道，编制单位有苦难言，规划从业者更是由最初的斗志昂扬，到而今的意志消沉，进而影响后续规划编制进度和质量，并不利于长远发展。

单纯强调“堵”、过分刚性约束下的“三区三线”划定究竟能走多远？

1. 过分强调前端的“三线”技术性“划定”，而忽视后端的空间治理政策“制定”，显然是顾此失彼

当前国土空间规划编制中，存在一种明显倾向，就是过分关注规划的技术属性，将绝大多数时间和精力聚焦于运用各种空间技术手段来进行“三区三线”的划定上，对于后端落地实施监督方面的空间治理探索则关注并不多，而实际上，国土空间规划真正的属性恰恰是公共政策工具。

就目前整体来看，而今的空间技术手段和方法早已相对较为成熟，尤其是在单纯“指标”自上而下分配情形下，真正困扰“三区三线”划定的并非技术瓶颈，而是能获取的“指标”份额多少，甚至说，所谓的空间分析技术某种程度上已沦为实现特定“三区三线”划定“合理化”的一种工具。

2. 单纯强调“堵”和刚性约束、一刀切式的治理模式不可取

虽然一直在提刚性和弹性相结合，但在实际过程中则过分强调刚性约束，尤其是对生态红线和耕地红线，更是成为雷池，不得逾越半步，而对城镇增长边界也是划出所谓的增长边界，简单来说，就是突出一个“堵”字。

在当前政策导向下呈现两个极端，一方面，对耕地红线和生态红线内是各种负面清单和刚硬保护，必然意味着发展约束，地方GDP必然受限；另一方面，GDP仍是各地政绩考核的核心指标，同时，在土地财政和传统扩张惯性下，城镇增长边界增加必然增加发展机会和空间，而且没有相应的附加条件约束，必然使得各地想尽一切办法扩大城镇增长边界。

如此一来，造成的后果便是，眼下各地对耕地红线和生态红线都避之唯恐不及，而对城镇增长边界则趋之若鹜，进而使得各地上下级间、彼此间相互博弈和角逐胶着，最终造成目前整体进展呈现进退维谷境地，归根到底在于对空间资源认识仍停留在传统“资源”一元线性化思维。

目前的规划编制中，虽然也有所谓的功能分区，但实质上仍然是就技术维度的具体空间功能分工，依然是狭义的“三区三线”范围内的纯技术层面的划分，而非空间政策治理层面的主体功能分区，与“实用、好用、管用”的空间治理目标相去甚远。

笔者非常认同赵燕菁教授“资源—资产—资本”系统化思维，只有实现从一元线性思维向多元系统化思维转变，才能真正实现整体国土空间有效治理。

应充分汲取过往耕地保护中只注重数量和规模，不注重质量，尤其没有相应的真正有效的配套激励政策，单纯强调保护，从而导致大量撂荒和低效利用现象。充分借鉴文保紫线由最初的消极保护到积极保护的转变，强调功能复合和适度弹性，才真正有利于长久保护。简单来说，就是生态红线和耕地红线不能再是冷冰冰的雷区，而应是有温度、可感知、有活力，由此才能更长久、更可持续。

三区三线不能一刀切，应区分对待，耕地红线和生态红线，固然要坚守资源保护底线，突出计划和刚性，但同时要兼顾市场和弹性，要注重功能复合，在先做“减法”的同时，适度做好“加法”，甚至“乘法”。

对于城镇增长边界，笔者不建议目前蓝图式地一步到位划定所谓的增长边界，相比于耕地和生态红线，增长边界实际上存在很大的不确定性，而且恰恰是活力所在，应以弹性为主，单纯的静态式预测所谓的增长边界，犹如先预测几年后小孩子的身高和脚长，然后提前买几年后要穿的衣服和鞋，无异于刻舟求剑。试图一步到位、一劳永逸式地划定的静态思维不可取，而是动态、渐进过程。

同时，不建议目前单纯一刀切式的自上而下行政指令性分配，尤其不建议没有任何附加条件的“宠溺”式分配，而应突出市场化、弹性为主，同时兼顾计划和刚性，非常值得借鉴类似目前沿海地区和很多产业园区“标准地”弹性式分配以及相应的考核机制，即可给予，也可收回，形成市场化竞争机制，疏堵结合。如此一来，才能充分调动各地积极性，部分地区才会量力而行，同时，也可兼顾适度公平。

总之，当前的“三区三线”划定，犹如中国式高考，属于典型的“严进宽出”，只注重前端，而忽视后端。应充分吸收和借鉴主体功能区规划的空间政策工具，落实到完整的区划空间，不同主体功能分区配套相应的政绩考核、产业、财政税收、环保等空间治理政策，一级政府事权与一级空间完好对应，真正实现空间治理政策的层层传导，而不是单纯“三区三线”空间的层层细化，更不是单纯用地指标的层层分解，真正实现“空间用途—空间政策—空间事权”三者统一，疏堵结合，才能真正激发各地内生动力，实现国土空间真正有效治理。

国土空间规划究竟是公共政策工具还是技术成果？

答案显而易见，大家都知道是公共政策工具，但在实际编制过程中则又往往南辕北辙，尤其呈现两个明显倾向：

1. 过分追求“大而全”

而今的国土空间规划可谓包罗万象，可以说将以往各专项规划，甚至下层级规划内容都囊括其中，真正做到了所谓的“多规合一”，但这里的“合”更像是拼合，而非汇合。从而使得规划成果内容越来越多，表现形式越来越炫目，本子越来越厚，但究竟是否管用、好用，则值得商榷。

2. 盲目“技术崇拜”

与以往相比，而今的国土空间规划另一个很大变化就是过分迷恋“技术流”。当然，规划固然有公共政策属性，但技术性依然非常强，与新技术结合是必然趋势，这一点毋庸置疑。

但目前的国土空间规划编制过程中则呈现上至全国、省级，下至市县，甚至乡镇层级，大数据、网络问卷等各类新技术、新方法不管是否有用，皆一哄而上。

基于空间分析的“双评价”和基于大数据分析的国家、省级和都市圈层面的空间变化趋势，这些都无可厚非，甚至是非常必要。但客观来说，当前的绝大多数所谓新技术分析，尤其是市县级以下的所谓人口迁徙、手机信令等大数据分析、双评价基本是摆设，甚至不夸张地说所谓的人口和城镇化预测，尤其是中西部欠发达地区县、乡镇层级的分析基本是炫技和华而不实，浪费资源、大大提升成本。当然，还包括眼下比较流行的所谓公众参与式的网上问卷调查。而实地访谈、手写问卷调查、田野调查等以往传统经典调研方法则弃之如敝履。

诸如网络问卷调查诚然很重要，但凡是能上网的都能发声，尤其是新媒体时代更能为自己发声，反而是隐藏于各个角落的弱势群体未能发声和被关注到，恰恰被忽略，反而真正需要参与进来，试问这些弱势群体谁能用到手机和新一代信息技术？

正是这些极易被忽略的群体，才真正是作为公共政策的国土空间规划需要去照顾和帮助解决的群体，这些都是新技术无法关注到的，更需要深入农村、基层尤其是底层社区等一线的扎实调研和深入分析，尤其关注老弱病残等弱势群体的真实需求。

所以说，对市县及以下国土空间规划，与其采用大数据、网络问卷调查等看似高科技的“巧功夫”，倒不如用前期真正的入户访谈、扎实的田野调查，后期持续深入的逐级规划成果宣讲等的“笨功夫”，才能真正实用、好用、管用，更能做到以人为本、人民规划为人民。

以上仅是一家之言，求教于方家，真心希望国土空间规划行稳致远！