基于政策扩散的浙江“一网通办”创新经验思考与建议
一网通办，是政府职能转变的重要标尺，是数字政府建设的核心标志，也是高效政务服务的金字招牌。近年来，党中央、国务院出台一系列政策文件，从顶层设计上对“一网通办”进行全面部署和统筹规划，并加快推进全国一体化政务服务平台建设，使“一网通办”取得了积极成效。但与此同时，由于我国区域之间发展仍不平衡，东西部地区的信息化程度差异较大，同时不同区域老百姓的办事习惯、电子政务人才的储备能力也不同，导致各地的“一网通办”水平参差不齐。因此，需要将个别先进地区实践经验选择性地纳入国家决策过程,充分发挥其政策扩散效应，带动更多省市转变政府职能和管理方式，实现治理体系和能力的进一步提升。
一、政策扩散的一般理论
关于政策扩散的定义，简单说来就是一项其他政府实行的政策或实践逐渐被未实行的政府采纳的过程。这里的“创新”是指“不管一个项目或政策有多老或有多少其他政府已采纳，只要对采纳它的政府而言是新的，那就是创新”。学习、模仿、社会化、竞争和强制是政策扩散的主要机制。
政策扩散理论已成为研究公共政策变迁的重要理论之一。西方学者研究的核心内容为：①从动力机制看，根据内、外部不同的影响因素可把政策扩散分为内部决策模型与区域扩散模型。②从路径模式看，政策创新扩散在时间维度、空间维度以及组织层级维度上表现出不同的特征。在时间维度上，呈现出“S 型”扩散路径；在空间维度上，表现为显著的“邻近效应”；在组织层级维度上，包括自上而下和自下而上两种扩散路径。③地方可以充当政策试验室。在美国等联邦制国家，联邦政府鼓励各州进行政策实验，联邦从州的政策经验中吸取经验教训，甚至为联邦政策和法律提供借鉴，由此成为“州—联邦”扩散。
在政策扩散理论中，“试点—认可—推广”是我国最为典型和普遍的政策扩散形式，无论是“政策局部试点—全面推行”中央主导下的寻优纠错模式，还是“地方政策创新—上级采纳—推广实行”地方实践注入中央政策的学习模式，地方政策试验都推动了政策变迁。而“试验—认可”又划分为“自发试验-认可”、“指定试验-认可”和“请示-授权”等三种模式，这种认可既可能是中央或上级政府的表扬、领导批示，也可能是政策创新为中央政策所吸收，甚至是中央政府直接通过行政命令方式在全国范围内推广。一方面，中央政府委托或通过“请示—授权”来进行政策试验，中央观察政策实际运行效果，如果符合预期则进行政策吸纳或认可其成效；另一方面，一些地方政府进行政策试点创新并引起中央政府的关注，之后中央政府认可了其创新，也可通过政策干预将这一政策扩散到其他省市或地区。
二、浙江“一网通办”的实践探索与政策创新
（一）浙江“一网通办“的实践探索
浙江省打造 “一网通办”的关键点在“通”上，“通”有5个层面，包括 “业务通（业务标准化）、数据通（数据实时化）、系统通（系统组件化）、体验通（体验一致化）、管理通（管理数字化）”五大关键方法。同时，浙江省打造了全省统一的政务服务2.0数字化平台，全面贯通全省审批系统，实现无差别受理、同标准办理、全过程监控、“好差评”闭环，为全国建设“一网通办”的政务服务提供了浙江样本。
1.业务通
业务通在本质上就是对政务事项进行标准化处理。由浙江省统一定义事项目录，对各种事项进行标准化梳理以及结构化拆解；通过严把质量关确保拆解结果准确无误，形成计算机可识别处理的数字化业务定义脚本；最后利用数字工具实现全省范围的统一标准。随着标准化的建立，政府从事项维度开展工作的传统方式逐渐转变为按照目录维度推进的数字化方式。与事项具有的地域特征不同，目录不受地域的限制，因此建立统一目录便实现了全省范围统一管理，在处理各项业务上真正做到“一网通办”。
实施业务标准化工作对从全省范围提高政务管理效率具有立竿见影的效果。之前全省有2185个事项共涉及18612套表单，经过标准化处理后压缩为2185套，即每个事项对应1套申报表单。以省市县三级都办理的1527个事项为例，每个事项由平均11套申报表单统一为全省1套。其中，192个事项表单缩减数量超过30套（占比12.6%）。此外，预计每年能让群众、企业少填写表单字段约963万项。
2.数据通
数据通的核心是推进数据共享。由于数据共享比例的高低直接影响公众办事的体验，根据基于“二八原则”，大部分事项办件量集中于少数高频事项，因此浙江提出优先保障高频事项的字段、材料共享率。在当前阶段，浙江153个高频事项的字段贡献率为72.3%，材料共享率为56.8%，表明政府提供的材料基本上对公众实现了共享。
数据通的目的在于促使数据共享更充分、办理流程更便捷、申报材料更简化、表单字段更精简。目前全省375个事项可免填表格、410个事项可免交材料、104个事项实现“双免”、34个事项实现“智能秒办”。其中，“智能秒办”在事项标准化、数据共享的基础上，将事先真正的审批事项而非简单的查询事项。全省推出覆盖11个业务条线的38个“秒办”事项，通过机器审核代替人工审核，实现零材料申报、零人工审核、零延时办结。作为当前浙江省推进的一项重要工作，预计今年将推进新增100个“秒办”事项。
3.系统通
系统通对政务系统进行适应性改造，构件式对接中台，实现敏捷“编排”及“调度”。系统通上线之前，全省共481套办事系统；现已压缩至251套。其中，国家级系统69套、省级系统138套、地市级系统44套。目前浙江“政务服务中台”已打通部门审批系统500余套，275个事项采用国家级审批系统（占比12.6%），1732个事项采用省级审批系统（占比79.3%），178个事项采用市县审批系统（占比8.1%）。
通过在浙江省级层面实现系统的统一，各地各部门按照统一技术规范，完成业务审批系统对接，实现事项标准化配置、全域统一收件、办件智能分发、结果实时回传。依托系统通，市县层面的工作的落脚点可放置于如何实现应用的创新上，避免了业务系统的重复建设，降低了成本。
4.体验通
体验通即通过自动化、智能化技术，全程智能辅助群众办事，实现好办易办，多端体验统一。体验通在全网全域实现“统一账号、服务同源；统一功能、多端发布”，让用户与“整体政府”交互，体验一致，真正地实现“整体政府”的概念。
体验通提供一系列、全方面的智能工具，包括智能导服、智能搜索、智能路由等，助力群众、企业在办事中不用再费心找具体办事部门、办事系统，也无需办事人员指导，凭借一系列智能工具，就能“无师自通”“触类旁通”，快速定位办事事项与情形，顺利把事办完。通过引导群众、企业办事由“大厅办”转向“掌上办”“网上办”“自助办”，加快由人人密集型向人机交互型转变。截至目前，初步形成“掌办优先、网办为辅、窗口兜底”的服务新格局，为“减窗口、减人员”夯实基础。
5.管理通
不同于系统通、数据通在规划实施上较强的复制性，管理通是浙江省政务服务2.0平台独具特色之处。管理通对“一网通办”而言是必不可少的，唯有实现管理通，才能形成闭环，从建设阶段到运维、运营、考核阶段，政府侧都应掌握情况和数据，实现“手中有数、一览无余”。
管理通建有数字参谋系统，可以对项目建设实施情况、数据共享情况、办事效能情况等重要指标数据进行监测分析。此外，管理通还包含了问题的检测与处理机制，实现了对全省政务服务事项与系统运行情况实时、精准监控，群众、企业办事全过程实时查看。特别是通过实行“好差评”制度，把对政务服务的评价权交给群众，并紧盯每条差评，打造了一套回访、核实、整改、反馈的差评处理闭环机制，倒逼政府部门整改、服务质量提升，切实提升群众、企业办事获得感。在管理层面，工单系统发挥了至关重要的作用，各地各部门依托该系统不断提出问题、需求，不断对相关问题进行处理、整改。
（二）浙江“一网通办“的政策创新
浙江的“一网通办”实践在内容与方法理念、领导体制、工作机制以及考核监督等方面形成了一系列可复制推广的制度集成创新成果，为促进“放管服”改革持续深化，助推政府治理体系和能力现代化提供了有益借鉴与启示。
1.把握适度原则，筛选高频热点事项，提高实施标准化的效率和效果
浙江省基于“简政放权”原则，注重公众办事便捷性，在实施标准化时充分把握适度进行，不以事项数量为拆解导向，做到事半功倍。政务服务事项拆解到底就是各项要素，而要素对应的是对字段、材料的需求。如果一味追求事项的数量，复杂的事项要素和办事指南往往导致公众办事难以抓住关键。
浙江省对从事项到情形给出了明确的定义，当流程、材料都不一致时属于不同的事项；如果流程一致、材料不一致，则视为同一事项下的不同情形。按照这种方法，将同一事项分属的各个不同层级事项定义为全省统一的标准化事项，大幅减少事项数量，加快了事项标准化与业务标准化的统一。
浙江省“政务服务2.0”系统从各领域中筛选出与群众密切相关的高频公共服务事项，便于提升群众的获得感与部门的成就感，达到事半功倍的效果。同时，还编制公共服务事项清单及办事指南，并将文字由“官方版本”转换为“民间语言”，降低了公众的线上办理业务的技术门槛。
2.线上线下协同提升企业和群众的办事体验，优化行政中心组织结构
浙江省的“一网通办”包括线上和线下两种渠道。在实现事项标准化后，进一步在用户体验上实现移动端、PC端、自助机、窗口端的标准化，推进“新大厅”建设，实现由“面对面”转向“肩并肩”，由“代办”转向“协办”。通过将政务服务知识转化为机器语言，提高了政务服务的“智能化”水平，便于企业、群众通过智能搜索找对事项、借助智能导服交对材料、利用智能路由找到业务系统，最终实现了“通办”的目的。
线上、线下业务的协同进行需要同步推进行政服务中心运行机制的改革。充分发挥智能搜索、导服、路由的建设成效，降低对工作人员的要求，减少窗口人员的数量，引导公众通过其他方式自行办理简单事项，将窗口资源留给复杂事项及特殊群体。这种变革的最终结果就是组织结构的优化，同样也是浙江省“一网通办”的目标。
3.主要领导亲自部署，组建专班合力推进，共同跨越绕不过去的“大山”
省“一把手工程”是推动“浙江政务2.0平台”协同建设的根本保证。以前的信息化建设主要由信息化部门负责，而“一网通办”改革需要各部门领导时刻关注本部门的任务进度，将信息化变成“一把手”的工作。浙江省数字政务工作得到了省委省政府领导高度重视，并构建了“工作、指标、政策、评价、决策”五个体系，将每项工作任务层层拆解为各项细分任务。以工作体系建立专班推进工作，以指标体系为工作定指标，以政策体系为工作配套政策文件，以评价体系晾晒工作效果。通过专班运作、条块联动，全省共有61个省级部门、11个地市，近9000名工作人员参与，实现一盘棋共同实施。
在工作汇报上，由厅局地市一把手向省一把手汇报，引发一把手领导的层层重视，使得领导既有政治觉悟又有业务头脑。有了领导层面的支持，执行层面的工作就更容易落实，避免了部门间的推诿现象。
从各地市的实施情况来看，杭州、宁波、丽水等地较好地学习了省领导的方法论，很好地落实了拆分路径，实现了业务协同与数据共享，完成由职能、功能、事项到数据的转化，取得了良好的成效。
4.完善政策与制度体系，创新共享机制，做到“一地创新、全省受益”
浙江省在2017年出台了《公共数据和电子政务管理办法》，实现了从理念到制度的配套，更好地发挥数字技术对管理的支撑作用。此外，还制定了《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省政务服务2.0建设工作方案的通知》《政务服务2.0事项梳理指引》等工作方案与技术规范，确保政务服务2.0建设工作有序、稳步推进。浙江省每一个通知文件的发布都配套有工作专班、实施方案、任务导入表，有计划地推进工作，切实做到制度、培训、规范、导则同步实施，这就是浙江省政府落到实处的工作理念的体现。
在事项标准化推进过程中，如地方部门认为其事项设计更为合理，对省级部门制定的标准化事项提出异议时，是可以允许双方进行对比论证。若省级部门未提出合理依据，则该标准化事项采用地方部门的事项设计。通过这种迭代机制保障每一个政务服务事项好用、易用。而这就要求省级层面推行统一标准时，时刻要做好被推翻的准备。浙江省鼓励各地提出现存问题，也提倡各地提供创新思路，这也是“一地创新、全省受益”的最佳体现。
5.建立严格的通报与绩效评估机制，以结果为导向督促工作落到实处
浙江省采用“以评促建”的方式，对“政务服务2.0”建设工作建立起严格的通报机制，定期对工作情况进行晾晒。依托“浙政钉”晾晒台，每周“晾晒”政务服务2.0实施进度，及时通报超期未完成的工作，督导有关单位及时整改。对评估不合格的单位给与不发年终奖、不予评选先进单位的处理，从而引起了各个部门对评估工作的充分重视。
同时，在初次评估与复评之间设置整改缓冲期，对提升工作效果的作用十分明显。经过三年评估，所有单位均达到及格及以上水平，有力地推动了工作进展。这种“抓两头促中间”的监督手段能够将压力传递到各个部门，真正发挥评估的实效，有力地促进了各个部门坚持结果导向，紧扣年度目标，合力推进政务服务2.0建设工作。
三、推动浙江经验进行政策扩散的思考与建议
浙江省“一网通办”取得的经验，是全体浙江人民充分发挥“历经千辛万苦，说尽千言万语，走遍千山万水，想尽千方百计”的“四千精神”而产生的集体智慧结晶，是在政府数字化改革过程中探索培育出的种子。对这粒种子，如何能够让其厚植于全面深化“放管服”改革，推动政府服务一体化进程的沃土并开花结果，是当前及及今后一个时期需要认真对待和深入研究的课题。为此，特提出如下思考与建议：
（一）浙江实践所形成的“五通+五制”创新模式为政策扩散奠定了基础
美国经济学家曼瑟尔.奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出：小集体比大集体更容易组成起集体行动，可建立“选择性激励”机制解决集体行动困境。在数字政府建设过程中，可从小场景出发，从少数部门协同，从少数区域融合开始，可采取一种或多种激励方式。浙江省作为政府数字化转型走在全国前列的标杆，一直以来立志成为改革的窗口，干在实处、走在前列、勇立潮头，其通过地方实践而形成的“五通+五制”“一网通办”政策创新具有全国普适价值，可以通过“试验—认可”模式在更大范围推广。而浙江也已做好进行技术和路径输出的准备，把2021年作为总结推广年，力求在2022年让全国的大多数省市都能够做到“一网通办”。例如，浙江省数字中台中的产品是对2011项需求进行逐个分析沉淀的结果，目前已形成22个产品系列，70多个功能模块，每半月一次还在进行不断的更新迭代。这些产品可输出到其他数字化改革项目中，帮助在涉及众多事项、系统的情况下，大大降低实施工作量。
（二）在扩散路径上，可选取部分民生通用高频事项联动试点作为突破口
首先，可加强国家系统与省市层级系统的对接，国家系统涉及许多重要的高频事项。以公安为例，如果公安事项没有实现“一网通办”，群众办事会受到很大影响。优先解决高频事项和热点民生问题，使群众更容易有获得感，部门更有成就感。其次，可以筛选部分浙江省的通用性事项，在其他地区进行复用。可以在浙江现有成果中选取数50-100个民生事项，在全国层面实现标准统一。同时，可以考虑选取部分省份与浙江联动作为试点，进行分步推广，若结果能够在小范围内取得实质进展，那么就充分说明浙江模式可以给其他省市提供借鉴，为浙江省向更多地区输送工作成果与经验，乃至在全国范围内形成带动效应奠定基础。以户口迁移为例，传统的户口迁移事项办理需要在迁入地与迁出地之间反复办理，而浙江省实现了在当地办理，与整个长三角地区协同的“一网通办”，这样的跨区域事项应该更多地得到国家的重视与推广。
（三）政策扩散虽然能够在一定程度上带来示范效应，但也并非万能灵药
政策主体必须明确，各个地区可能面临相似的公共问题，政策扩散虽然能够节约政策成本、降低政策风险、推动政策创新、提升整体治理水平。但由于不同地区政策环境的复杂性和不确定性、政策资源的差异性，在一个地区取得良好效益的某项政策扩散到另一个地区，并不意味着能够继续延续其政策效果，即不存在一项放之四海皆准的政策。政策主体必须认识到，他山之石虽可攻玉，但也不能过分迷信，必须增强自主创新意识，在采纳其他主体已经实施的某项政策时，需要结合本地实际情况进行本土化的调适和改造，而不是简单的复制模仿。正如有关专家指出的，适当的政策模仿，能够克服公共政策对象对于某项政策变革的偏见和不适应心理。但是过度的政策模仿甚至直接照抄照搬其他地区的政策，往往会脱离本地区的实际情况，反而会阻碍公共政策作用的发挥，最终导致政策扩散效应减弱。
四、结语
当前，浙江省“十四五”新征程已经全面开启，从“一网通办”到“全域数字化改革”，浙江一直在“不变”中求“变”，使自己跟上时代步伐，引领时代潮流。数字政府的建设任重而道远。勇立潮头的浙江有责任先行先试，走在前列，为全国贡献经验。
责编：胡冰