四大检察理论园地|探索行政争议实质性化解新路径

行政争议实质性化解，简言之就是“案结事了，息诉罢访”，做“实”行政检察的意蕴与行政争议实质性化解具有异曲同工之妙，其本质都在于使人民群众有实实在在的获得感。如何聚焦人民群众反映最强烈的难题，围绕服务大局，推进行政争议实质性化解，成为做实行政检察监督的重要内容之一。

积极探索适用和解制度。依据行政诉讼法第60条规定，行政调解是指在法院的主持下，当事人自愿达成协议，解决纠纷的行为。调解范围严格限定在行政机关具有自由裁量权的行政行为，如行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。一方面，在配合法院调解方面，要合理界定检察机关在和解制度中“指导者”或“引导者”的身份。另一方面，探索建立行政诉讼监督和解制度，不仅可以达到迅速解决纠纷，节约司法资源、降低诉讼成本的目的，还可以起到“案结事了政和”、促进行政争议实质性化解的作用，是检察机关发挥法律监督职能，通过个案促进法律效果与社会效果有机统一的有益尝试。行政诉讼监督和解制度，是指在行政诉讼案件监督过程中，申请监督人与被申请人就诉讼标的相关事项达成合意，经检察机关审查并未损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益时全部或者部分终结诉讼的制度。那么，检察机关在行政诉讼监督案件和解制度中的地位该如何界定？笔者认为，检察机关作为国家公权力机关，应当以“指导者”或“引导者”的身份助推当事人协商并达成和解，其主要完成的是一些程序性事项，但是对于行政监督案件和解协议，检察机关要坚持“合法性审查”原则，对于属于双方当事人意思自治的范畴，不宜干预。其应当重点聚焦于和解协议是否损害了国家利益、社会公共利益及第三人利益；是否有违意思自治；是否违反了法律、行政法规的强制性规定。在当事人达成和解协议的情况下，据此作出案件审结决定书。

践行“穿透式”行政监督理念。充分运用调查核实措施，从个案监督向类案监督延伸，对于部分行政机关存在抵触情绪或者案情复杂、解决难度大的案件，上级检察机关应当积极采取挂牌督办的方式，助推行政纠纷得到实质性化解。行政检察“一手托两家”，既对法院的审判活动进行监督，又督促行政机关依法行政，是检察机关参与社会治理、服务大局的重要途径。但是目前有的检察机关仍将行政检察仅仅局限于监督法院的审判活动，与“穿透式”行政检察监督的工作理念尚存在较大差距，存在不敢监督、怠于监督的情形，更不用说通过个案监督拓展、延伸至类案监督。“上下一体”化的检察监督理念原本是为了解决检察机关民行监督“倒三角”问题，是基于案件数量纵向平衡与质量良性发展的双向考量而提出来的。但是在“做实行政检察”的新时代检察工作要求中，其价值意蕴及实践运用应当更加契合时代要求。在行政检察监督工作中，“上下一体”化的办案机制不仅仅是为了合理分派案件数量，还体现在案件办理过程中，上级检察机关应当给予下级检察机关专业支持，以及对于部分行政机关抵触监督时，同级检察机关囿于职级等各种条件的限制，监督效果不佳，此时上级检察机关应当积极采取挂牌督办的方式，助推行政争议得到实质性化解。

更新办案思维模式。充分发挥基层检察机关在化解冲突、消弭矛盾中的积极作用。依据《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第5条、第9条之规定，检察机关对行政诉讼的监督分为依申请监督和依职权监督两种类型，除了对损害国家利益或社会公共利益，审判、执行人员违法等情形应当依职权进行监督外，其他属于适用依申请监督的情形。但是在如上规定中，审判、执行人员违法情形既适用于依申请监督，也适用于依职权监督。基层检察机关行政诉讼监督困境无法突破，与一些检察办案人员长期形成的“被动性监督”思维息息相关，也在一定程度上有碍于行政争议实质性化解。如果遵循“坐堂办案”的模式，往往受制于“无申请，则无监督”的桎梏影响，难以适应新时代法律监督格局的变革。目前基层检察机关对于行政案件进行监督的效果并不理想，亟须转变思维，从“被动受案”向“走出去”过渡，充分发挥基层检察机关化解冲突、消弭矛盾的重要作用。

“枫桥经验”作为政法战线的一面旗帜，在不断发展的过程中其内涵和外延都在实践经验的基础上愈加完善，其对检察机关行政争议实质性化解具有重要的指导意义。检察机关在办理行政诉讼监督案件过程中，要根据实际情况采取公开听证的方式，通过邀请与案件没有利害关系的人大代表、人民监督员、相关领域专家等，引入社会力量促使行政争议的实质性化解。采取多条线、多样式的释法说理方式，做好当事人的息诉服判工作。对于双方当事人争议大、涉及关系复杂的案件，要充分发挥检察长的“头雁效应”，各地检察机关应当积极探索，将检察长参与行政争议实质性化解作为一项“政治任务”，力促行政检察做得更“实”，真正实现案结事了政和。

（作者分别为甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察长、检察官助理）