老城投人对于城投工作和片区开发的一点感悟
14小时前
一、城投公司的转型之路
城投的发展方向看似千变万化，但不变的原则有三个：地方发展的需求、国家政策的要求，以及金融机构的苛求，这也是城投市场化转型需要谨记的要素。近年来越来越多的城投按照“实体化、市场化、规范化”的原则在发展，这三个原则也是有着其内在逻辑。10年的国发19号文，首次将城投市场化转型提上议程，而市场化转型的要求使得原本空壳化运作的城投公司开始向实体化转变，城投公司实体化业务被提上议程之后，规范化发展确保国有资产的不流失也开始成为城投工作的前提条件。对于城投而言，其转型实质标准就是推进城投的营利水平，有实际的经营性现金流。从全国绝大多数城投的发展经历来看，多数城投都是从房地产入手，因为多数城投公司做其他产业能力有所欠缺，房地产相对比较简单，投资周期短，见效快。片区开发从实体化经营角度来看，涉及大量的基础设施建设、产业培育、市场化经营等，有利于提升经营性现金流，迅速取得城投公司想要的现金流，也是城投转型的重要抓手。
二、片区开发与城投的不解之缘
（一）片区开发的定义
片区开发是地方政府为了摆脱土地限制，增加城市土地面积，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、运营和维护的全过程。从片区开发的内涵延伸程度来看，狭义的片区开发，就是指一级开发，政府或政府授权部门根据土地总体利用规划、土地储备谋划等相关要求，对指定区域内的土地进行征收、对地上物进行拆迁、并结合实际情况进行几通一平，从而达到从生地到熟地，使其达到土地出让条件的过程。广义的片区开发，除了对土地进行一级开发以外，还继续对该区域后续的基础和公共服务设施建设、招商引资、管理运营等全过程的开发建设服务。
（二）片区开发与城投公司的天然联系
套用马克思的经典名言，金银天然不是货币，但货币天然是金银。城投天然不是为片区开发专设，而片区开发天然必由城投承接。从片区开发的定义来看，它需要做的工作就是城投成立的初衷和使命，所以片区开发和城投有着天然的联系。从城投公司本身而言，参与片区开发有利于城投公司获取土地，从而达到控制地产的目的。多数片区开发的宗旨是政府主导，市场化经营，公司化运营，以土地和厂房的转让收入弥补前期融资的缺口。同时，具体的建设和招商任务由城投公司负责，成立一个专门的招商团队，落地企业产生的税收，政府每年以增加资本公积和注册资本金的方式返给城投公司。为确保招商工作的顺利，城投公司以市场化招聘的形式，组建招商团队，实行专业的人做专业的事。同时，在整个开发过程，懂得借势而为，与有实力的机构进行合作。例如某地的城投公司与省国土集团进行合作，由国土集团提供土地指标，城投公司融资，实行强强联合的政策。同时，在片区开发过程实行短期投资和长期投资结合，短期投资结合快捷酒店和房地产开发，长期投资搞商业地产运营，同时长期投资首要条件是考虑长期贷款。
三、片区开发的难题与关键点
（一）需要考虑的问题
1、确定片区开发土地的性质、规划条件以及统筹考虑土地指标。一个片区的开发能直接产生价值就是土地，土地是城市开发建设的核心资源，也是城市建设投融资的主要依托资源。所以整个片区开发必须以土地资源作为开发保障，以提升土地价值为核心，通过基础设施和公共服务项目的完善，以土地封闭运作为基础，以稳定的土地出让金返还机制保障片区开发的资金来源，逐渐形成片区融资建设—土地储备—土地出让—出让金返还—偿还融资债务的良性循环，所以通过土地的整理出让能迅速弥补前期融资的缺口。但是片区开发的土地价值在根本上取决于土地性质、规划条件以及土地指标的相关问题。一旦参与到片区开发当中，就需要与政府的规划部门以及相关领导在这三个方面争取最好的条件。
2、确定开发主体。从多数地方的片区开发经验来看，政府和企业作为片区开发的两种不同代表，它们主要在参与开发的内容、效率以及关注点三个方面的差别。政府在片区开发过程中负责公益性项目和引导性投资，企业进行收益性投资，政府和企业针对开发内容进行明确分工。企业投资片区开发，作为高度市场化的行为，尤为关注投资效率，所以片区开发中企业投资比重决定了片区开发过程中的市场化程度，是检验片区开发能否实现既定目标的关键所在。片区开发的多元化更有利于实现片区规划的预期目标，所以在土地开发、基础设施投资、产业投资等方面更多引入社会资本，以多种模式应用于片区开发中，建立利益平衡和保障机制。华夏幸福作为民营企业参与片区开发的代表，最初取得成功的关键在于政府不设具体的投资金额考核，以及每年大量的税收返还。而近些年由于地方政策的变化，华夏幸福的经营模式也明显面临困境。所以在片区开发过程中要确定开发主体，建立多元化的开发主体，从根本上缓解政府投资压力。
3、确定融资模式。片区开发面临最大的问题就是融资的可持续性难以保证。融资模式背后实质是标杆的运用，而标杆的运用需要精准的资本运作，通过资本运作解决项目建设过程中的期限错配和成本浪费问题。片区开发的主体根据项目建设内容和资金测算进行综合分析，以政府和金融机构两个维度进行资本运作，核心思路在于融资工具的创新，例如：引进股权融资、债券融资、夹层融资、项目融资等不同类别内容的组合创新与设计创新，建立并与片区开发周期相匹配的融资模式。同时，在融资模式确立过程中形成有效的成本节约机制，与融资模式确立互补机制。
4、还款来源的问题。开发建设主体在融资之前需要考虑还款来源的问题，这也是替地方缓解债务压力，防止新增任何的隐性债务。片区开发改造在开发前期由于各规划条件的不成熟，导致各类资产资源价值较低，尤其是土地价值，因此这就给开发主体的融资带来一定的难度，所以前期在融资极度困难的情况下，根本不会考虑还款的问题。在开发中期，由于前期的无序融资，收入部分远远不能覆盖前期融资缺口，所以只能解决部分还款来源的问题。在开发后期，由于招商引资的需求，政府往往会出台各种有利政策，进一步让利，导致后期回报往往不如预期。所以在各种因素的影响下，还款来源的问题往往是最容易被忽略的。需要在片区开发初期深入政府和企业的合作，提高片区开发的市场化程度，提升开发效率，高效利用资金，减少资金使用成本；需要优化开发时序，提升开发主体的资本运作实力和资产管理能力。
5、政府的支持力度。片区开发从诞生之初就具备很强的政策引导性，政府的支持力度决定着片区开发的高度。所以在片区开发过程中，最好要明确政府的支持力度，只要合规性等方面没有问题，都要尽量去争取。通过对片区所处的外部经济政策环境进行评估分析，明确片区所面临的机遇和挑战，界定自身的优劣势，争取亟需的政府支持。政府的支持最具有现实意义的就是土地资源、经营性资产、以及其他能直接带来收益的资产。一些有利的政策支持也是必不可少的，例如，出台减少行政干预，帮助理顺政府、开发主体以及社会投资三者之间的关系，明确各主体的权责利；根据开发不同的阶段综合确定开发模式和策略。
（二）把握几个关键点
1、项目前期策划要具备科学性。片区开发无论是哪种开发模式，整体片区开发思路都是综合性的。所以在整个片区规划过程中要依据片区的优势进行策划，分阶段时要在整体规划的基础上，建立局部策略优势，同时兼顾下步运营，做足经营性，而不是单纯的考虑园区基础设施的完善。例如，土地是片区开发最有价值的资产资源，所以在片区建设开发和土地出让时要明确几个方面的利益关系，片区主要功能与开发时序的利益关系；土地成熟度与开发时序的利益关系；土地出让时序与土地成熟度的关系。如何根据这几个利益关系，对片区的土地收储、征地拆迁、市政基础设施建设等方面进行深度规划，确保开发能够顺利进行的同时，保证片区开发过程持续稳定的资金来源和片区土地价值最大化。
2、解决融资问题。解决融资问题的关键有于解决片区开发主体的问题，随着国家对于融资平台的政策进一步收紧，使得新设的片区开发主体几乎不可能在资本市场有所作为，所以投融资主体的打造要符合金融机构的要求。具体而言，多数以城投公司作为片区开发的市场主体，必须以资本市场要求为目标，不断加强自身的实力建设，同时还要确保经营能力、管理能力还有资本运作能力的同步提升。依据片区未来的发展定位，科学编制和确立公司战略规划与业务经营板块路线，强化公司资本市场团队建设，严格按照资本市场的要求，打造公司的治理体系、集团管控模式和管理制度体系，实现城投公司的规范运作，最终达到提升城投公司的资本运作能力，解决融资难题。
3、组建一支队伍。这一支队伍要具备几个关键性能力：能建设、能融资、能运营，最重要的一点就是要有思路，思路决定出路。片区开发周期长，任务重对于开发主体的挑战性不言而喻，所以人才结构的健全是片区开发成功的关键。但现在的问题是作为片区开发的主体——城投公司面临着人才结构性缺失，尤其是投融资一体化的要求下，核心岗位人才的匮乏；人才区域限制，区县级城投由于地域的限制，导致人才引进困难重重；城投在人才培育方面缺乏系统性规划，多数城投由于融资压力大、建设任务重、突发应急多，导致人才培训方面无暇他顾。所以在片区开发之初，作为开发主体就要做好人才储备，组建一支有上述几个关键能力的队伍，解决融资、投资、建设和运营几个方面的总体架构设计。
4、具备两大能力。在片区开发过程中持续稳定的融资能力是开发成功的关键，旺盛的运营能力是解决还款来源的关键。片区开发主体通过科学的投融资助力片区形成一个有效的信用主体，以此基础衍生出更多的营利空间，例如产业招商服务、产业配套服务运营、产业空间建设，片区运行管理服务等。例如在片区开发的初期，可以根据片区的地形地貌特征，打造旅游运营、餐饮购物、酒店文娱、金融服务等于一体的服务。片区开发进行到一定的阶段之后，以产业经营为核心和主要载体，除提供配套设施外，还运用资本运营的理念，投资片区潜力企业以获取超额收益。最后通过生活与服务配套，吸引高素质人才落户，提升片区的隐性附加值。
四、城投工作与片区开发的深层次思考
城投公司就像一个舞台，给城市上演了一幕幕华丽的篇章，片区开发对于城投而言，就是那一幕最为华丽的篇章。但是如何演好这一幕最对于城投而言，任重而道远，然千里之行始于足下，城投公司的发展上有政府的支持，下有各个行政职能部门的配合，只要将政府给予资产资源价值最大化，那么对于城投意味着机会永远都在眼前。城投始终是围绕城市展开工作，这是城投存在不变的真理，但中央政策的限制，地方政府的需求，金融机构的苛求，往往会动摇城投工作者坚守的初心，所以地方需要引导城投市场化转型，从薪资和人员待遇等方面解决愿干事，真干事，干成事的城投人的后顾之忧。