科普丨城市更新的七个维度
中国的城市化发展到现在，似乎到了一个转折和思考的时刻：过去的卖地模式逐渐收敛，增量市场逐渐趋冷。
下一步机会在哪里，很多人都有自己的答案，但也各自存在不确定性。
其中，城市更新，或者说对城市存量的改造，是一个大的机会，大概应该能得到很多人的认同——增量做不动了，就向存量下手。
这篇科普小文章，将简要介绍未来城市更新项目越来越丰富的类型，帮助梳理思路，发现新的机遇。
1 按产权主体分类
更新项目将涉及众多的利益相关者（stakeholder），其中最直接的是对更新项目的原城市空间具有直接使用权和所有权的产权人。
更新地区在更新前的产权主体状态，可以分为单一产权主体、复数产权主体和连片产权主体三种基本类型。
产权主体分类示意图，资料来源：自绘
(1)单一产权主体
一户农民改造他宅基地上的房产，一个商业企业改造其拥有完整使用权的总部大楼，一家工厂企业改造其拥有完整使用权的工业用地上的厂房，规模差别巨大，却可以说都是单一产权主体。其共同点是，省却了产权主体间沟通协调的过程，单一产权主体可以直接主导更新项目。
(2)复数产权主体
可开发的单一地块上具有多个产权主体，又分为聚合与共有两种状态。
聚合状态是指，在一整个地块中，大量的产权主体各自独立拥有小片的土地。例如，旧村改造项目中通常每户村民拥有自身的宅基地，连片起来共同构成一个整体地块。
共有状态是指，大量的产权主体以类似股份制的方式共同拥有一整片地块。例如旧住区改造项目中往往每个业主拥有建筑物与土地的区分所有权——共有着建筑物的公共部分和建筑物对应的土地。
复数产权主体地块的特性是需要整体进行开发才具有可行性，而且众多的复数产权主体间往往是一种平等的关系。项目开发需要在复数产权主体间达成一致，否则项目有很大可能失败。要达成此目的，通常需要代表大会、全体业主协议等意见集中机制。相比之下，村集体集中意见就比旧住宅区居民集中要容易得多。
(3)连片产权主体
在较大规模的连片更新项目中，一个更新地区由多个更新地块构成，成为了上述三种类型的进一步复合。连片更新项目要想成功，单一地块内部的协调要通过，多个地块之间的指标、功能分配协调也要通过，因此项目推进的难度大大高于前面的几种项目。
2 按规模分类
规模属性是更新项目非常显著的属性：从小规模的单一建筑，到中等规模的一般地块，再到大规模的连片项目。各种规模虽然同属于更新，但是相互间差异很大。
(1)小规模
小规模的更新项目，通常用地规模在10000平方米以下，通常仅为单一建筑或若干小建筑组成，如南京百货大楼改造、上海田子坊等地区单栋旧建筑的改造、单冻旧城住宅改造、幼儿园等公共设施更新等。
(2)中等规模
中等规模的更新项目，通常用地规模在几到几十公顷，即一到数个控规所划定的新增地块规模。这也是实践中常见的情形，是深圳更新单元的主流规模。
(3)大规模
大规模的更新项目，用地规模在一平方公里以上。通常为政府主导的连片城市更新项目：旧工业区改造、重要地段连片改造等，例如北京首钢地区，上海世博会连片改造等。
3 按原用地功能分类
按原用地功能对更新项目进行分类，可以说是最容易想到也最直观的分类方式。最广为所知的分类方式是国土部文中提出的“旧城镇、旧厂房、旧村庄”这“三旧”：
(1)旧厂房
主要指城区以外的旧厂房以及严重影响城市风貌的临时建筑，包括过于陈旧的、建筑质量过差的、与规划不符的、占用生态用地的、淘汰和禁止产业的、产出过低的、排放和能耗水平未达标的各类厂房。
(2)旧城镇
主要指城区以内（国有土地上）的陈旧、低效利用的用地，包括已停产的旧厂房、仓库；建筑过于简陋的棚户区、危旧住房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。
(3)旧村庄
主要指城市区范围内的不符合标准的城中村，判定方式包括实际功能已转变、建筑质量差、生活标准低、不适宜居住等。
“三旧”的分类是在国土尺度上进行的，有利于分类提出有针对性的用地政策，并且有助于把握典型更新项目地区的特性。但是，现实中的城市更新的项目往往是包括了各种用地功能的“大杂烩”——多种用地功能不同程度的混杂在一起，更新地区灵活调整的范围和大小迥异的规模更增加了按照用地功能进行分类的难度。
4 按主导者分类
更新项目通常有政府、市场主体、产权主体等多个参与方，因此，按照主导者分类是非常常见的城市更新分类和分析维度。
按主导者分类，主要有政府主导、市场主导和产权主体主导三个大类：
(1)政府主导
当前的政府主导项目主要用于公益性质的改造以及具有特殊意图的连片地区等。随着中国城市发展，政府在城市更新中的主导职责是逐步收缩的。在计划经济时期，政府主导了财政拨款、组织实施、动迁、建设、协调和仲裁等更新项目的各个阶段和各个方面。市场经济时期，政府内逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等经济部门承担委托动迁和工程等工作。
(2)市场主导
市场主导的更新项目并不是先天就存在，而是政府逐步将主导的各个环节交给市场而出现。最适宜和最先由政府转移到市场的是资金与二级开发环节，市场主体对于资金配置有更加丰富的手段和经验，对于空间产品适应房地产市场也有更灵敏的触觉和更直接的经验，能提供高质量开发和整体设计，有效的减轻了政府的负担，并促进当地的经济发展。但是规划权力交给开发商存在隐患，土地一级开发，特别是其中的动迁环节交给开发商则引起了较大的争议，从各级政府对于“毛地出让”的不同态度和反复修改的政策可见一斑，例如北京、广州市政府曾一度禁止开发商介入旧城改造。
(3)产权主体主导
产权主体主导，例如原村集体、原企业主导等，优势在于易于消弭社会冲突，改造中来自原产权主体的阻力较小，惠及参与者，容积率低于由市场主导的改造所需容积率。其缺陷在于，主导者的开发经验不充分、专业力量不强，在开发过程中融资困难、操作过程风险大、设计和建设的空间成果质量不高等。
必须指出的是，更新项目主导者的主导权并不是绝对的，主导者具体是谁可能越来越难以一目了然，多个主体间的合作、复合主体的复合特性都可能导致主导权的复杂化。另外，更新项目的实施有许多环节，在每个环节中的主导权力都可以进一步讨论。
多方参与的更新项目各环节主导权示意 资料来源：笔者自绘
政府主导、市场主导、产权主体主导三大类仅是大致的分类，代表的是更新项目涉及的公共利益、经济利益、产权利益，也对应着背后的政治、经济、社会三个方面。
“城市更新中谁是主导者，谁是支持者，取决于项目在经济、社会、政治三个维度内涵的价值导向……不同类型项目中更新主体的参与动因，确定了改造过程中的角色关系分配，并继而决定重建后的最终利益分配” （刘昕，2011）。某方主导可能意味着该方面的成本较低，但必须面对其他方面的成本。
5 按改造功能分类
(1)功能不变
功能不变类项目，即更新后延续原有功能，或者在原功能基础上改造提升的项目。例如，主要适用于工矿仓储用地的“工业提升改造项目”以及商业服务业用地的“商服提升改造项目”。该类更新项目可以成为产业升级的抓手，在土地与城市规划方面的阻力也较小，因而较受到政府的鼓励。
(2)功能变更
功能变更类项目，即在更新中改变了部分或者全部的用地功能的项目。事实上大多数更新项目都进行了功能变更。从大类来看，包括工业改为居住、工业改为商业、旧村庄改为工业、旧村庄改为商业等等；如果从更严格的分类来看，从工业厂房转为总部办公，宅基地转变为商品住宅，同样属于功能变更。
(3)公益类项目
公益性质的项目，包括公共设施、基础设施的改扩建与重建项目。这类项目的类型非常多：集贸市场、滨河公园、停车场、医院、康乐中心、中小学、居委会、旧公有物业地块、港口、道路……虽然从该类项目当属于更新项目，但是与其他经营性的、涉及市场的项目比起来，在项目推进上并没有太多的争议，特别当主导单位为政府或国有单位时，在规划管理中都会予以最大的便利。
6 按改造程度分类
按改造程度分类，而其实质是按照土地利用强度的变更程度分类。
(1)保留建筑
第一种情形是对现状的维护，例如老小区修缮，历史片区的市政设施修缮等。
第二种情形是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途，例如在既有厂区注入艺术设计、电商产业等。
(2)局部改建
局部改建类项目是更新后对原有建筑进行了部分（而非全部）的拆除，并进行了一定程度的改建、加建。对局部改建的认定容易产生分歧。对一栋数千平方米的楼房进行“局部改建”，与对一片数十公顷的地块进行“局部改建”完全不同。假如同是改造三分之一，对于后者可能已经发生了大面积的新增建筑物建设。
(3)拆除重建
拆除重建类项目主要指进行了完全的物质形态改变的项目，至少发生了整栋建筑的拆除，其开发强度和功能也随之发生变化。二战后在国际建筑师协会倡导的物质规划理论下所进行的大规模的拆除重建运动就是这种模式的典型（张燕妮, 魏毓洁，2006）。但是在珠三角进行的拆除重建项目，通常改造后并非大面积的单一功能区，而是形成商业、办公、居住、公共服务等多功能混合的功能区，赋予新的城市功能和形象。
7 按土地变动方式分类
按土地变动方式来研判更新项目，可以依据是否将土地交给政府分成两个大类，而政府获取土地具体又有征地、租地，原产权主体自行或转让具体又有协议出让、存量补地价等多种途径，并且以此为基础，还有联营、入股、转让等越来越丰富的方式。除此以外，也有不发生任何土地变动的项目，例如保留建筑的综合整治项目。
(1)征收-出让
政府将更新项目涉及的土地征收，纳入土地储备，并重新公开招拍挂出让，这是最为传统和符合现行法规体系的做法。征地主要适用于政府主导的更新项目。政府根据城市规划的功能布局，统征统购被纳入城市建成区的农村用地；对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要，并为受改造影响的居民提供保障。这种形式法规方面的风险和阻力最小，但是在实践中，政府需要承担土地清理和原居民安置的高昂成本。
(2)租地
由政府租用各村集体的土地（例如40年的土地租期），再通过集体建设用地使用权流转的方式将租用的土地的使用权转租给开发商或者为项目组建的开发公司。同样是政府主导，这种形式提供给了原产权主体较为丰富的选择。
(3)协议出让
在广东省的“三旧”改造中，协议出让作为一种对现行土地管理方式的突破和创新被重新提出。实质上是允许了产权主体自行开发，以及定向转让给其他市场主体，并衍生出其他各种市场主体间的合作形式。这一规定简化了供地方式，大大调动了使用者的积极性（刘云刚 等，2011）。但相应也存在过于依赖原产权主体、过于巩固土地既得利益的伦理争议。
(4)存量补地价
“存量补地价”出让是上海城市更新在土地出让方面的主要创新。它是指某一现状用地因建筑指标增加、用地性质转变等导致土地价值发生变化，经估价后，由受让人或物业持有人补缴土地差价以获得土地使用权的方式。
七维坐标分类法小结
采用本研究提出的这种“七维坐标”分类方式研判更新项目可能有助于认知项目特性。如果上述所有分类维度相互独立，那么理论上将可以把更新项目分成：
2916种
如此，可以给出各种更新项目在上面七个分类维度中的坐标，形成类似于（A1，B2，C2，D2，E3，F1，G1）的多维坐标式表达。例如：
深圳蔡屋围项目是“大规模的、政府主导的、聚合产权主体、旧村庄、功能变更、拆除重建、征地项目”
上海新天地是“大规模的、市场主导的、连片产权主体、旧城镇、功能变更、局部改建、征地项目”
佛山美的东区是“中等规模的、自行改造的、单一产权主体、旧工业区、功能变更、拆除重建、协议出让项目”
上述七个分类维度具有一定的解释力，例如受不少规划学者推崇的“有机更新”，就可以不同程度地拆解为规模维度的“小规模”，主导者维度的“产权主体主导”，改造程度维度的“保留建筑”、“局部改建”等类型所对应的性质。
但是，这一分类方式用于管理实践的可行性依然有限。2916种分类当然仅仅是理论上的，理论意义多于实际意义。各分类维度从实际项目来看具有不同程度的相关性，过多的分类也并不利于管理。因此，各地区在实际管理中，更多的还是依据实际需要确定分类方式。
关于实际管理应用的讨论
分类管理是各地区对更新项目的常见管理方式，先提出分类方式，再针对不同的类型提出不同的管理措施。在各地出台的政策中，一般结合当地实际管理需要来设定分类方式，也可以视为对“七维坐标”不同程度的取舍。