刘玉亭：社区治理的逻辑与困境 | 学术季
刘玉亭
学会城乡治理与政策研究学术委员会委员，华南理工大学城市规划系副主任、教授
新时期我国社会治理格局迎来以共建、共治、共享拓展社会发展的新局面，主要目标是完善共建共治共享的社会治理制度、加强和创新基层社会治理以及更加注重维护社会公平正义。通过治理与社区治理的理论溯源、中国特色社区治理历程梳理以及相关案例解读，能更加深刻地认识到我国社区治理的困境，以探索未来社区治理的优化路径。
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治理及社区治理的相关概述
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治理的定义
全球治理委员会认为，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。
而21世纪初开始在我国兴起的社会治理概念，是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。在我国城乡规划研究与工作中，社会治理的重要性已被深入讨论，并延展至参与式规划、邻避效应、制度设计等话题。
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西方治理理论
西方治理理论的兴起归因于：政府的失灵、公民社会的崛起与全球化进程，以及公共选择理论、新自由主义及社区主义等理论思潮。其核心内容是关注公众参与、市民社会、多主体合作以及社会资本培育等主题；强调在多元主体合作基础上形成自组织网络；在民众参与的前提下实现善治，其中，合法性、公信力、透明性、参与度与民众制约是善治的重要原则。
治理的尺度是多元的，包括全球、国家与地方，同时可以发生上向或下向转换（Scalar transformation）或重组(rescaling)。同时，治理主体是多元的，治理对象是多维度的，它们都会在特定的空间，随着时间的推移，发生不断的变化，其核心逻辑是治理主体，相对于治理客体(对象)，其各自所代表的权利、责任、相关关系及其持续变化的过程。
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社区治理的内涵
社区作为社会生活的空间组织单元，社区治理可视为整个治理体系的基础，不仅是治理理论的一个重要议题，也是构建“共建、共治、共享”社会治理格局的一个重要抓手。而社区治理的内涵是指在接近居民生活的多层次复合的社区层面，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区各项事务管理和公共服务的过程。
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中国特色“上下结合”式社区治理：阶段特征与案例解析
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中国特色的“上下结合”式社区治理
一般认为，我国城市社区体制建设的演变经历了曲折的三个阶段：
一是
1950年代，随着国家工作重点从农村向城市转移，以街道办和居委会为主要行政组织的社区体制开始创立，法定社区与单位社会双向发展，街道的机构与职能大大强化；
二是
1960-70年代，在社会经济动荡环境下，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位体制占据主导；
三是
1980-90年代至今，随着改革开放的不断推进与单位社会的逐渐瓦解，社区组织重新建立，并恢复街道办与居委会的机构设立与职能工作。
我国社区治理的对象主要是指居(村)委会管辖的行政区域，是一个实体对象。自改革开放以来，我国社区治理经历了从政府主导“行政型”、政府与社区联合“合作型”到社区主导“自治型”三个阶段的演变。
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案例解析
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历史街区改造——恩宁路永庆片区
其治理主体包括政府部门、开发商、居民、专家、新闻媒体等多元主体，而其主要问题是城市旧城改造中的社会冲突与价值矛盾。2006年起恩宁路旧改项目启动，历经周折，由于公众抗议使拆迁工程一度搁置；2016年万科“永庆坊”微改造项目启动，该片区遗留的十几户原住民联合周边居民，以联名上书、媒体报道等形式反对改造规划，期间提出叫停非法施工、允许自主更新、加强规划参与等意见。2018年，荔湾区政府成立“恩宁路共同缔造委员会”，旨在解决居民意见难以反馈的问题，推动多元主体面对面沟通；同时建立微信交流群，包含政府多部门、万科负责人、施工单位、规划设计单位、专家顾问等人员，及时反馈居民生活问题。
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历史街区改造——泮塘五约
治理主体包括规划师、居民、政府部门等，主要模式是规划师引导下的社区协作与空间治理。在改造过程中社区规划师担任了重要的触媒作用，与社区居民紧密联系并组织各类社区活动。例如2018年在居民协助下举办摄影展及规划方案征询会等；2019年引导居民参与“三官庙”复原设计等；2018年底，在原有社区规划师团队基础上，泮塘成立共同缔造委员会。
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成熟社区规划调整——华景新城
其治理主体包括居民及业主委员会和政府部门（城管局和街道办)，主要事件是规划调整引发的城市成熟社区的集体行动。2017年，华景新城社区规划进行方案调整，由于公众参与开展不足，引起社会争议。事件进程中，组织成立了业委会和专管小组，进行了一系列反对该规划调整的主动性公众参与行动，社区居民分别通过联名上书、集体投诉与张拉横幅等形式抗议。
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驻村工作队与乡村精英互助作用下的乡村治理——G省F贫困村
中国乡村基层治理， 可将治理资源分为“公”政府，“共”社区，“私”市场三个领域。“公”代表政府的“再分配原则”、“共”代表社区“互惠原则”、“私”代表市场“交换原则”。其中工作队是政府选派驻村的优秀青年干部，代表”公“领域政府分配资源。乡村精英是乡村自下而上的内生组织，代表“共”领域乡村社区调配社会资源。
中国特色的乡村基层治理，政府权威和内生权威缺一不可，需要适度的国家力量嵌入乡村以平衡乡村自治组织和社会组织的权力，也需要内生权威来凝聚村民。工作队代表嵌入乡村的“公”领域的政府，承担自上而下的资源供给，乡村精英代表“共”领域的乡村，表达自下而上的现实需求，二者沟通政府和村民，协作互助，成为链接上下的“中间者”，构成政府——工作队——乡村精英——村民的场域权力结构，最终实现工作队和乡村精英协作互助、上中下结合的乡村治理。
工作队和乡村精英协作互助、“上中下结合”的乡村治理，不是乡绅政治的复辟，也不是国家政权的单纯介入，而是在乡村组织涣散、缺乏内生动力的背景下，正确处理多元主体关系，形成未来政府权威退出后、新乡贤和村两委协作互助的治理平台，进而构建因地制宜的乡村治理模式。
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社区治理的困境和未来出路
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遵循社区治理本性（自治、自组织）， 激发社区的邻里本质回归。
改革开放以来，中国经济社会剧烈转型，城市化快速推进，城乡建设与发展日新月异，投影在社区层面，反应出社区从物质空间到人口社会属性等多层面的快速变动与重构。社区类型多样，且在发生剧烈重组。随着中国城市化进程逐步趋于稳定，城市和乡村社区也将步入相对稳态，必将重塑社区属性，并寻求社区本质(归属感、家园感)的回归。
在城市层面，城市社区“法理社会”（疏离松散、原子化）的邻里化趋向是需要也是必然，城市社区中社会关系网络将发生从“瓦解”（陌生人社会）到“重塑”（新熟人社会）的重构？在空间邻近与首属交往效应生成的基础上，进一步的交往互动、同质集聚，以及由此推动的各种社会经济利益关联是社区共同体形成与发育的基本路径，而这同时也是邻里内生的“核心动力”，成为邻里回归与重塑的关键。通过“在地”、“服务”、“情感”的联动，最终实现邻里作为“家园”本质的回归。
在乡村层面，农村社区传统“礼俗社会”（亲密无间、邻里化）的原子化特征突显，乡村人口和村落的缩减是必然趋势；乡村治理也面临新三农问题，即农村生态环境退化、农业资本化和农民的阶层分化。乡村目前是依靠外力来进行精准扶贫（政府和政党）和产业扶贫（社会组织或市场），但是其持续性如何？如何培育乡村自我发展的主体（村民自治组织、新乡贤）等都是值得探讨的问题。
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制度建设、权责清晰
社区治理的“制度门槛”是“自上而下”的传达机制、自下而上”的参与机制和诉求渠道均不通畅。随着社会整体水平的提高与社区组织的发育，以街道办和居委会为基层事务管理主要载体的社区制，也相继出现定位模糊、职能超重、权责错位等问题。传统的“自上而下”式党政管控模式在社区治理中显示出行动滞后、组织低效与制度缺位等方面局限性，迫切需要探索以协作理念为核心的社区治理新机制。社区治理所涉及的多层级、多部门、多主体之间的职能与权责不断变化，如何界定行政管理与社区自治的边界问题，仍然是社区新体制面临的模糊地带。
社区的本质是家园，是社区居民的生活共同体，是严格意义上的自治单元，是落实基层民主、自治的现实载体，应强化其“自下而上”为主导的本质属性，提升社区自治能力和自组织水平。例如社区居委会从扮演街道办的派出结构角色，即“向上负责、向下沟通”，转向体现社区自治组织本位，重点体现“向下负责，向上沟通”等。
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多元平台构建与多重路径选择
要实现邻里性的激活和共同体的构建，就需要构建多元利益主体有效沟通和对话的平台，例如在地文化驱动、移动社区金融等。
广州新河浦地区的更新案例中，在地文化导向下的社区自主更新行动与空间活化，涵括多元化的参与和影响，呈现多维度的更新效应，是一个从物质到经济再到社会情感等多维度的渐进、有机扩展过程。“居民主导，多元协助”的参与模式，有利于从在地文化的角度驱动和推行社区的自主更新；上位机构的引导、社会组织的推动、志愿者、专家等主体的参与则是更新顺利推动的重要支撑；孵化内生的社会组织、建立有效的基金平台和更新制度，可促进各利益群体间的良好协作。总体上，融合在地文化，形成“自主认知—自主改良——自主创新”的更新过程，引发社区内部从个人到社群的发酵，社区外部的联动和扩展效应。
“移动社区金融”是在社区银行的基础上，在移动互联网和社区金融快速发展的背景下研发出来的，“移动社区金融”之于邻里本质的回归与激活有着相当紧密的关联性。“移动社区金融”始终扎根于社区邻里的日常生活，在产品的设计和推送过程中，注重捕捉不同社群类别的生活轨迹和特征(也可以理解为更小更亲密的同质群体的共同需求和愿望），这在一定程度上促成“生活共同体”的形成与培育。“移动社区金融”的基本路径是“五卡合一”居民数据采集——社群集聚（共同的需求和愿望)——互动与粘合利益关联。以“社区服务——公益——商业的联动发展”和“管理上的多方参与”两个板块的内容为实现载体，促成多方主体参与以及多元联动发展，最终实现“移动社区金融”的功能提升，以及社区邻里的自我激活与重塑。
社区治理的根本目标是实现社区“邻里性”的本质回归，形成“我们”、“我们的”的群体意识，促进家园感的培育。以包括现代网络技术、自媒体、虚拟社区在内的、线上线下相结合的多元路径与平台构建，促进各类“共同体”的形成，以推进社区治理回归其主体本位。
社区回归邻里本质，治理回归主体本位！
供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会
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