《民法典》背景下，交通主管部门如何应对道路交通事故索赔？

被称为“社会生活的百科全书”的《中华人民共和国民法典》已于2021年1月1日正式实施，该法典涉及各行各业的各个方面，创设了许多新的规则，体现了我国法治进程中的一些全新的价值取向，无论是对行政事业单位还是企业、公民个人，都将产生深远的影响。

近年来，我国经济快速发展促使社会机动车保有量在不断上升，与之相对应的机动车交通事故也在不断增加。根据我国裁判文书网的官方数据显示，机动车交通事故发生后，受害人向交通主管部门索赔的案例比比皆是，而交通主管部门往往因为难以举证已尽到管理职责，被人民法院判定承担侵权责任也非常普遍。无论这些判例中判定交通主管部门承担侵权责任是否正确以及是否符合公平正义，交通主管部门都应该在加强管理的同时，提升应对此类纠纷的能力。

一、《民法典》及相关司法解释对道路交通事故中交通主管部门责任的相关规定

《民法典》及相关司法解释对道路交通事故中交通主管部门的责任规定，主要集中在《民法典》第一千一百六十五条、第一千二百四十三条、《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条，从这些规定中对交通主管部门在道路交通事故中的主体地位、责任承担方式（举证责任）等，我们不难看出，相关法律法规倾向于从严把握对交通主管部门的责任：即除非交通主管部门可以举证自己没有过错（尽到管理职责），否则就要承担责任。

（一）交通主管部门在道路交通事故中的主体地位

根据我国《公路法》《收费公路管理条例》的规定以及上述《民

法典》《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的字面意思，广义的交通主管部门作为民事责任主体，在道路交通事故中承担责任，对应的主要是道路管理者责任。具体而言，所谓道路管理者是指对道路交通事故中的事发路段负有维护、安全防护、以及安全警示等管理维护义务的主体，多为行政或者企事业单位，例如负有对收费高速公路管理养护职责的经营管理者--高速公路集团/公司、负有对事发路段行政管理职责的公路事务中心、公路管理处等。

实践中，部分道路交通事故索赔案件，受害人会将交通主管部门列为安全保障义务人，要求交通主管部门承担安全保障义务，实际上是对《民法典》关于侵权责任主体的误读。根据《民法典》关于安全保障义务责任主体的规定，该类主体主要是指宾馆、商场、银行、车站、机场、体育场馆、娱乐场所等经营场所、公共场所的经营者、管理者或者群众性活动的组织者，而交通主管部门不属于此类主体中的任何一类，其承担责任的依据已经由最高院司法解释予以明确，此处不再赘述。

（二）交通主管部门承担的是民事责任而非行政责任

根据以往道路交通事故中要求交通主管部门承担责任的司法实践，交通事故受害人一般会统一主张交通主管部门作为道路管理者未尽到管理职责，而不会去区分相应的管理职责是民事行为（例如养护管理）还是行政行为（路政管理），人民法院在判决该类案件时，一般也会笼统的认为只要交通主管部门未尽到管理职责，即承担民事责任，不去区分交通主管部门的具体职责类型。因此，根据司法实践，我们认为在道路交通事故中，向交通主管部门索赔的案件，交通主管部门承担的多为民事责任而非行政责任。

（三）交通主管部门承担责任的归责原则及举证责任分配

根据上述司法解释的规定，道路交通事故中向交通主管部门索

赔的案件，交通主管部门承担的责任是过错推定责任，即过错推定责任原则，对过错问题和因果关系均实行举证责任倒置，交通主管部门如果不能证明道路交通事故的发生与自己没有因果关系或者已经尽到管理职责（没有过错），就要承担侵权赔偿责任。

二、道路交通事故中当事人向交通主管部门索赔的原因分析

根据我国《道路交通安全法》的规定，道路交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。结合最高人民法院司法解释，道路交通事故中的责任主体主要有机动车方（包括机动车所有人或管理人、驾驶培训单位等）、道路管理者（道路实际运营管理单位、设计、建设及施工单位等），简言之，主要可以分为道路交通事故侵权行为人和对事故发生的道路环境负有管理过错责任的其他主体两类。

根据道路交通事故的处理程序，道路交通事故发生后，公安交警部门首先会进行事故调查并出具交通事故认定书，作为划分道路交通事故各主体之间事故责任的主要依据，受害人一般也会依据交通事故认定书向相关主体要求承担赔偿责任，我们认为，在这一过程中，交通主管部门被作为责任主体要求承担责任的主要有以下两方面的原因：

（一）道路交通事故侵权行为人无法确定或没有实际侵权行为人，公安交警部门将交通主管部门认定为责任主体。

该类情形常见于道路交通事故发生后，侵权行为人驾车逃逸，公安机关未能侦破案件之前，或者道路交通事故中没有实际侵权行为人，而事发路段存在一定管理瑕疵，公安交警部门在事故认定书中对路面状况进行描述后，间接引导了受害人将交通主管部门列为责任主体。

例如，2019年5月发生在湖南省醴陵市与株洲市之间的高速公路连接线上的一起摩托车交通事故，事发路段地面存在沙石混凝土，受害人驾驶摩托车途径事发路段时摔倒受伤，将湖南省高速公路集团以及湖南省公路事务中心（原湖南省公路局）列为被告，要求承担赔偿责任的案例，该案中，醴陵市交警以及株洲市交警均认为事发路段道路管理者为湖南省公路事务中心（原湖南省公路管理局），并将湖南省公路事务中心（原湖南省公路管理局）列为交通事故认定书中的责任主体，受害人据此起诉并要求湖南省公路事务中心（原湖南省公路管理局）承担赔偿责任。

（二）道路交通事故中的实际侵权行为人可以确定，但实际侵权人赔付能力较差，无法满足受害人的索赔需求

该类情形中，一般是因为虽然可以确定实际侵权行为人，但实际侵权行为人的机动车保险额度较低，其自身的赔付能力又较差，主要又可以分为两种，第一种是有公安交警部门的事故认定书作为索赔依据，受害人基于事故认定书要求交通主管部门承担赔偿责任；第二种是没有公安交警部门的事故认定书作为索赔依据，受害人为获得索赔多方寻找责任主体后，基于对作为道路管理者的交通主管部门多为国家财政拨款的行政或事业单位，或者是国有企业集团，赔付能力较好等因素的考虑，将目标瞄准为交通主管部门，想尽办法寻找交通主管部门的管理瑕疵。

三、交通主管部门应对道路交通事故索赔的路径选择

通过以上分析，我们可以得出，《民法典》及相关司法解释实施后，交通主管部门面对道路交通事故索赔的风险有增无减，那么交通主管部门应对道路交通事故索赔，除了努力证明已经尽到管理职责外，还有那些路径可以选择？我们认为，至少可以从以下几个方面拓展应对思路：

（一）根据相关法律规定，明确道路交通事故中的责任主体

道路交通事故索赔案件中，根据相关法律规定及事实最终可以认定交通主管部门确系事发路段的道路管理者，应是该类案件审理的法律逻辑起点。现实中，由于受害人不了解中国的道路管理体制，例如公路与城市道路的管理主体截然不同，但是发生交通事故后，受害人往往会将与事故相关的全部主体纳入索赔对象范围。

例如，在2020年发生在湖南省长沙市三一大道（城市快速路）的交通事故，受害人先是将湖南省高速公路集团及长沙管理处列为索赔对象，后又追加了湖南省交通运输厅、湖南省公路事务中心、湖南省长沙市开福区工务局以及相关施工单位作为索赔对象，增加了相关主体的讼累。因此，交通主管部门在应对此类道路交通事故索赔案件时，应冷静分析事发路段是否属于自己的管理路段以及是否具有事发路段的管理职责，并根据相关法律规定向法院充分说明，进行主体是否适格的抗辩。具体如下：    1、通过官方途径调查事发路段的规划建设情况，明确事发路段是否属于《公路法》规定的“公路”类型；

2、结合《公路法》以及《城市道路管理条例》，对发生在城市道路的交通事故却向交通主管部门索赔的案件，及时向法官说明有关情况。

（二）严格审查公安交警部门的交通事故认定书，发现存在问题的应积极采取法律救济途径纠正或推翻不合理的交通事故认定书

根据《中华人民共和国道路交通法》以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》、最高人民法院2003年全国民事审判工作座谈会相关会议精神，公安交警部门出具的针对道路交通事故的交通事故认定书，在法律属性上属于民事证据，而并非是可以直接划分当事人之间民事责任的法律文书，因此，交通主管部门在道路交通事故中，如果遇到将自己认定为事故责任主体的情形，应从以下两方面积极应对：

1、通过行政救济途径纠正公安交警部门的交通事故认定书

根据《道路交通事故处理程序规定》第七十一条：当事人对道路交通事故认定或者出具道路交通事故证明有异议的，可以自道路交通事故认定书或者道路交通事故证明送达之日起三日内提出书面复核申请。因此，如果交通主管部门发现公安交警部门出具的事故认定书将自己认定为责任主体，但是在实体上和程序上存在问题的，可以向做出交通事故认定书的公安机关的上级机关申请复核，在申请复核时，应尽力提供事故认定书存在问题的相关证据，并保持与公安机关的积极有效沟通。

2、利用民事证据规定，推翻或否定交通事故认定书证据效力

如果经过行政救济途径，未能纠正公安交警部门出具的事故认定书，那么一般情况下，该事故认定书将在后续可能发生的民事诉讼作为关键证据进入法官视野，交通主管部门在这一阶段，应积极通过分析证据三性（关联性、合法性、真实性），向法官阐述作为证据的交通事故认定书存在的程序及实体问题，力争说服法官不予采信该份证据。例如，同样还是在2019年5月发生在湖南省醴陵与株洲高速公路连接线的交通事故，虽然经株洲市公安交警大队做出的事故认定书认定湖南省公路事务中心（原湖南省公路管理局）应承担50%事故责任，但是法院最终推翻了该份证据的效力，认定湖南省公路事务中心（原湖南省公路管理局）对本次事故不承担责任。

（三）积极查清道路交通事故中事发路段的侵权行为人，帮助受害人确定索赔对象，并力争与受害人达成对己方追责的调解或免责声明。

交通主管部门在道路管理过程中，往往可以借助现代化设备（例如非现场执法监控设备等）锁定违法行为人，那么同样在道路交通事故中，对于肇事逃逸者也可以通过该等手段向公安部门或受害人提供线索。例如，如果在一起道路交通事故中，交通主管部门确实存在部分管理瑕疵，存在被受害人追责的风险，此时，交通主管部门可以积极主动的与当事人进行协商，通过协助当事人查询肇事者（侵权行为人），获得受害人对交通主管部门的责任豁免。

（四）充分分析道路交通事故发生与交通主管部门的管理行为是否有因果关系

根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，在道路交通事故索赔案件中，作为道路管理者的交通主管部门免责事项主要是两类，一是已经尽到管理职责，二是损害结果的发生与己方的管理行为没有因果关系。

对于是否已经尽到管理职责，作为交通主管部门应对此类索赔案件的传统思路，一般是需要充分举证已经按照相关法律规定或者相关标准尽到管理职责，不再展开。此处重点分析如何通过行为是否具有违法性以及因果关系角度论证，免除交通主管部门的赔偿责任。

1、管理行为合法性论证。

据《民法典》关于侵权责任的法理分析，交通事故民事损害赔偿责任是法院根据民事侵权的四个构成要件：即违法行为、损害结果、违法行为与损害结果之间的因果关系及过错来进行最终确认责任方及责任承担的。在道路交通事故中，如果交通主管部门可以证明自己的行为不存在违法性，即使客观上造成了损害结果，也可以主张免除赔偿责任，在一定程度上讲，行为的合法性与无过错实际上可以是一脉相承的，例如，交通主管部门因道路施工维修，已经对道路缺陷部位进行了充分合理的警示，但是最终还是导致交通事故发生的，受害人向交通主管部门索赔，则不符合侵权行为中对行为违法性以及过错的构成要件，法院一般不会支持此类索赔请求。

2、因果关系论证。

现实中，道路交通事故发生后，即使公安交警部门没有在事故认定书中将交通主管部门列为责任主体，但是也不排除受害人依然将交通主管部门列为索赔对象，要求承担赔偿责任。对于该类情形，交通主管部门则应充分利用公安交警部门出具的事故认定书，巩固其证据效力，通过论证交通事故认定书中的因果关系分析是科学且合法的，来否定自己的管理行为与事故发生存在因果关系，进而免于承担赔偿责任。

总之，现行法律体系下，无论是《民法典》还是《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，都已经明确规定了交通主管部门作为道路管理者在道路交通事故中的责任。交通主管部门在应对道路交通事故索赔案件时，除了按照传统思路积极证明已尽到管理职责外，还有更多路径值得探索。不论选择何种路径，积极维护合法权益，当赔则赔，不当赔则坚决不赔应成为所有交通主管部门的共识。