山西省涉土地和房屋征收行政典型案例（二）
山西省高级人民法院连续数年发布了年度行政审判典型案例。本公众号已将其中涉土地、房屋征收或拆迁的案件整理和筛选出来，拟按年份对各年度山西土地和房屋征收典型案例进行推送。本次为第二次推送，内容为山西省2018年行政审判10大典型案例中涉土地和房屋征收的典型案例。分别是：
一、石某诉太谷县人民政府责令限期拆除案
二、王某花、王某香、王某诉晋城市人民政府土地行政登记案
基本案情
石某是太谷县侯城乡孟家庄村村民。太谷县太明桥西侧北面90平方米建筑属于石某所有。2017年，南城管委会按照县委、县政府制定的《太谷县“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》，在辖区内开展城乡环境大整治攻坚行动。石某上述建筑因未取得规划、土地等审批手续被列入《南城区孟家庄村违建问题摸底汇总表》范围内。南城管委会于2017年5月23日下达《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定石某上述建筑系违建，责令其限期拆除，不予拆除的，则强制拆除。之后，该建筑被强制拆除。另查明，太谷县机构编制委员会于2008年12月下发《关于成立太谷县古城区、白塔区、新城区管理委员会的通知》，明确古城区、白塔区、新城区管委会为县委、县政府的派出机构，财政全额拨款事业编制。2013年古城区管委会更名为现在的南城管委会。石某提起本案诉讼，请求撤销南城管委会作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》。
裁判结果
吕梁市中级人民法院一审认为，南城管委会系太谷县委、县政府的派出机构，财政全额拨款的事业单位。南城管委会在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义作出的行政行为，应当由设立该派出机构的太谷县人民政府承担法律责任，故太谷县人民政府是本案适格被告。太谷县人民政府不具有认定违法建筑并实施行政强制的法定职权，其派出机构南城管委会作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，属超越职权。遂判决撤销南城管委会于2017年5月23日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》。
太谷县人民政府不服一审判决提起上诉。山西省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《太谷县“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》的规定，对违法建筑的认定和处理属于规划、土地等职能部门的法定职权，县级以上人民政府并不具有该职权。太谷县人民政府的派出机构南城管委会以自己的名义作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，属超越职权。另该通知书未援引任何法律、法规或规章，属适用法律错误，依法应予撤销。遂判决驳回上诉，维持原判。
典型意义
职权法定是行政机关行使职权时必须遵守的基本原则。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，行政机关不能作出行政行为。根据该原则，县级以上人民政府和所属职能部门根据法律授权对特定事项分别行使管辖权。县级以上人民政府虽然“领导所属各职能部门和下级人民政府的工作”，可以就一些重点工作组织有关部门或下级人民政府实施。在有些情况下，也可以对所属职能部门和下级人民政府发出指示。但领导、组织或指示，不是替代，具体事宜还应当由各职能部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别实施。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，对违法建筑的认定和处理属于规划、土地等职能部门的职权，县级以上人民政府并无该项职权。太谷县人民政府的派出机构南城管委会对涉案建筑作出违法认定和处理，属超越法定职权。一、二审法院依法判决行政机关败诉，对规范行政机关依法行政具有积极意义。
基本案情
王某英系晋城市城区北石店镇司徒村村民。土改时，王某英作为户主，一家七口人在司徒村分得一处宅基地并建房。王某英有1子、2女，儿子王某贵，女儿王某花、王某香。王某英早年去世。王某贵的妻子是温某萍，二人有一养女王某。温某萍有一侄女温某霞。1995年5月，王某贵以土地使用者身份向晋城市人民政府申请对上述土地办理登记，并填写了《土地登记申请书》。1997年5月，有关部门为其制作了《地籍调查表》并绘制了宗地图，权属调查记事及调查员意见一栏记载：“本宗地无权属来源、申请与实际面积相符，四邻无争议。”但地籍勘丈记事、地籍调查结果审核意见栏全部是空白。其后，晋城市人民政府未给王某贵颁发土地使用权证。1997年王某贵去世，2005年其妻温某萍去世。1999年，温某萍的侄女温某霞申请对诉争土地办理土地使用权转移登记，提供了司徒村委于1999年出具的两份证明作为权源证件，其中一份证明的内容为：“兹证明我村村民温某霞于土改某年某月某日经村委研究决定批准占地建住宅，面积172.30平方米，并于土改某年某月某日占地修建。”另一份证明内容为：“兹证明我村村民王某贵和温某霞均具有法人资格，经双方协商同意，王某贵自愿将于某年修建的一处住宅（宗地号：1405010722043）让于其女儿使用，占地面积172.30平方米，原地籍指界有效。转让人签字：王某贵，受让人签字：温某霞”。同年，晋城市人民政府将诉争土地使用权登记至温某霞名下，并为其颁发了晋市城集用（1999）字第206872号《集体土地使用权证》。2009年，因司徒村拆迁改造诉争土地上的房屋被拆除。2017年10月23日，王某花、王某香、王某诉至法院，请求撤销晋城市人民政府为温某霞颁发的晋市城集用（1999）字第206872号《集体土地使用权证》。
裁判结果
长治市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，王某花、王某香作为原土地使用权人王某英的女儿，王某作为王某贵和温某萍的养女均与被诉行政行为具有利害关系，有权提起诉讼。晋城市人民政府和温某霞主张三原告超过起诉期限，但均不能提供有效证据予以证明。因此，三原告的起诉并未超过起诉期限。晋城市人民政府向温某霞颁发《集体土地使用权证》的主要依据为司徒村委1999年出具的两份证明，其中一份证明的内容为：王某贵于1999年将土地使用权转让给其女温某霞。但王某贵1997年已去世，不可能在该证明上签名按手印，且王某贵与温某霞也并非父女关系，故该证明内容明显不实。另一份证明的内容为：“温某霞于土改年经村委研究决定批准占地建住宅”。因温某霞出生于1973年，而土改时间为1949年之后的新中国成立初期，该证明内容也明显不实。综上，温某霞在申请土地使用权转移登记时提供了虚假证明材料，晋城市人民政府在审核中没有尽到审慎审查义务。该发证行为事实不清，证据不足，应予以纠正。因涉案房屋在司徒村拆迁时已被拆除，故应依法确认该发证行为违法。遂判决：一、确认晋城市人民政府1999年为温某霞颁发的晋市城集用（1999）字第206872号《集体土地使用证》违法；二、驳回王某花、王某香、王某的其他诉讼请求。
温某霞不服一审判决提出上诉。山西省高级人民法院二审认为，晋城市人民政府提供的发证依据有：1995年5月王某贵的《土地登记申请书》、1997年5月王某贵的《地籍调查表》，1999年7月温某霞的《土地登记审批表》及温某霞的身份证明、1999年司徒村委出具的两份证明等。关于王某贵的《土地登记申请书》和《地籍调查表》，其中地籍勘丈记事、地籍调查结果审核意见栏等内容均为空白，地籍调查程序并未完成，王某贵也没有合法取得诉争土地使用权。故晋城市人民政府将诉争土地使用权由王某贵转移登记给温某霞明显缺乏事实根据。关于司徒村委员出具的两份证明，如一审所述，内容不实，不能作为权属来源依据。晋城市人民政府在办理登记过程中未尽到审慎审查职责，依据虚假证明材料为温某霞颁发了土地使用权证，依法应予纠正。遂判决驳回上诉，维持原判。
典型意义
不动产登记，特别是不动产物权的设立登记和转移登记，涉及当事人重大财产权利的取得和丧失，其重要性不言而喻。登记机关在办理登记时应当严格把关，审慎审核，确保在不动产权属来源清楚、界址、面积准确的基础上依法办理登记。需要注意的是，不动产登记机关在办理登记时应当遵循的审查原则或者说审查标准是什么？是形式审查，还是实质审查，抑或是其他？现行法律，无论是《物权法》还是《不动产登记条例》等均未作出明确规定。但从立法本意及司法实践中确立的裁判规则来看，登记机关的审查职责既不是单纯的形式审查，也不是严苛的实质审查，而是倾向一种比较折中的审查原则，即审慎审查原则。所谓审慎审查原则，就是指对申请材料进行全面、慎重的审查，根据登记人员的专业知识和工作经验，作出与其职责和能力相应的判断和解释。如果申请材料存在登记人员专业知识和能力范围内应当发现而未发现的问题，导致错误登记发证，那么应当认定登记机关未尽到审慎审查职责，该登记行为应当被撤销、确认违法或确认无效。本案中，温某霞在申请土地转移登记时提交了王某贵的《土地登记申请书》和《地籍调查表》，以及司徒村委会的两份证明。该证据材料均存在明显瑕疵。晋城市人民政府在办理登记过程中未尽到审慎审查职责，对有明显瑕疵的证据予以采纳，错误地为温某霞办理了土地转移登记。一、二审法院对该违法行为依法予以纠正，既保护了利害关系人的合法权益，也有效监督登记机关依法行政。
大成（太原）律所土地与工程团队
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