【建纬观点】PPP+EPC模式的定义、内涵与特征 / 四六文摘

颜妍

建纬（南京）律师事务所律师助理

上海理工大学本科

香港城市大学硕士

自2014年以来，政府开始大力推广基础设施领域PPP（Public Private Partnership）模式的运用。通过PPP模式引入社会资本，能够有效解决现阶段以地方政府为主要业主方的财政能力不足、项目建设及管理效率低下等问题，提高基础设施供给的质量与效率。而随着我国城市开发日趋大型化、复杂化和集成化，政府同时开始倾向于采用EPC模式（Engineer Procure Construct），即由一家承包商承担项目开发的规划设计、设备材料采购和项目施工等全部工作。

在当前PPP模式和EPC模式不断深入运用的背景下，工程建设领域出现了“PPP＋EPC”的建设模式。这是因为一方面在政策环境上，“两标并一标”的政府采购政策的出台，国家层面的不断鼓励使得PPP＋EPC模式有了更为广阔发展的空间；另外，在技术和经济层面上，我国EPC模式的运用相对成熟，EPC总承包商参与PPP项目能够提高经济效益，满足自身的发展需要。PPP＋EPC模式相结合，发挥彼此在工程领域的优势，迎合了当前我国对于基础设施供给的需求。

国内外学者从各个角度对PPP模式和EPC模式进行了深入的学习，但对于PPP＋EPC相结合的新型模式研究较少。本文对PPP＋EPC的定义、内涵及特征进行了分析，详细介绍了PPP＋EPC模式的结构和相对应的优势。

PPP、EPC、PPP+EPC的定义

1.1 PPP模式的定义

1.1.1国际定义

PPP（Public Private Partnership）源于1992年英国的PFI实践，PPP模式，也叫公私合营模式，即政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。根据项目的实际收益情况，政府部门向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。

1.1.2国内定义

我国财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定PPP“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必

要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化”。

国家发改委在《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）规定PPP模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。

之后，国务院办公厅转发《财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出PPP模式“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。

1.2 EPC模式的定义

EPC（Engineering，Procurement and Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计（Engineering）、采购（Procurement）、施工(Construction)、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，即设计施工总承包的缩写。

在EPC模式下，发包方提出投资要求和意向，把项目的勘察工作、设计、工程材料和设备采购、施工等工作都交给总承包单位，优势是在于和其他工程项目管理模式相比，能较好地避免了设计与施工、材料、设备采购脱节的矛盾，使得设计在建设过程中充分发挥主导作用；以总承包单位为核心，能有效地将工期、费用、质量和安全管理等方面进行综合控制。

1.3 PPP+EPC模式的定义

“PPP+EPC”模式，是指在采用PPP模式建设运营的项目中，政府在依法选择PPP模式下的社会投资人的同时，确定项目的建设工程承包方；EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。

在国家力推PPP模式的背景下，很多没有建设工程背景的企业尤其是金融企业涌入基础设施建设领域。这些金融企业在资本筹集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势，然而在工程建设方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作，以便在与政府进行协商洽谈的过程中可以更加全面、深入、充分地控制整个项目的进程与风险。与此同时，工程建设企业也愿意与金融企业进行合作，从而获取更多的项目机会。在此情形下PPP+EPC模式项目架构有了新发展，即工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会资本方投标。其中，工程建设企业作为共同的投资人，并在中标后作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。

PPP+EPC的内涵解析

2.1 PPP+EPC模式的实施背景

2014年起，国家在公共领域大力推广PPP模式，而PPP项目在采购阶段、项目前期一般仅完成了可研或者初步设计，因此只能采用定额计价的工程造价计价方式。这给我国建筑业造价管理市场化的发展带来了很大影响，特别是政府建设管理部门，从“清单时代”一下子又退回到“定额时代”。而EPC模式能够有效实现设计、采购、施工一体化的管理，从而提高了建设效率、降低了项目建设成本，但是在传统基础设施行业，以投资管理为导向的设计竞赛和总价合同的应用条件较多，传统基础设施行业采用EPC模式的情况下，政府方投资控制和设计管理的难度也较大。因此单一PPP模式和单一EPC模式都不能很好地迎合和满足我国基础设施行业的发展。

但当PPP和EPC两个模式相结合，利用EPC模式下工程投资可调总价合同和设计监理机制，便可实现PPP模式下高效的政府项目投资控制和设计管理。此时企业参与PPP＋EPC项目便可以“身兼两职”，PPP＋EPC模式下社会资本方不仅是作为PPP项目的合作伙伴，同时也是项目工程建设的总承包商。

2.2 PPP+EPC模式的实施内涵

2016年10月12日，财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，在其中的第九条“简政放权释放市场主体潜力”中明确表示：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。这也就是通常讲的PPP项目“两标并一标”。

PPP＋EPC项目之所以能采用“两标并一标”的方式，其关键因素就是社会资本参与此类项目可以降低交易成本，减少地方政府与项目公司之间的转移支付。PPP＋EPC项目从招标采购阶段开始，建设、运营维护到最后期满退出社会资本始终全过程参与，政府不再以传统方式对EPC总承包商进行二次招标。

“PPP+EPC”项目采用了工程投资可调总价合同，在社会资本提交的设计方案范围内，除了主要材料价格、主要地质条件等因素，由社会资本承担绝大多数的投资管理工作和风险。同时在设计管理方面，引入了设计监理机制，强化了社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，并且设置了过程中的设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。

PPP和EPC模式的结合，真正让社会资本成为项目全过程管理的第一责任主体。从PPP项目全过程管理的角度，初步设计和施工图设计是社会资本项目全过程管理的重要基础，而设计管理工作和设计责任的分离往往造成工程纠纷。实施机构一方面希望社会资本能够承担更多的设计工作，实现整体项目质量和效益的统一，另一方面又担心设计管理失控造成投资管理失控，多方面原因造成PPP项目工程投资比传统政府投资项目的工程投资相对要高，所以多数PPP项目的设计工作仍然由政府承担。PPP和EPC模式的结合，真正实现了投资、建设、运营的整合，合理强化了社会资本PPP项目全过程管理的主体责任。

PPP+EPC模式的特征

3.1 PPP+EPC模式的结构特征

政府部门与社会资本是PPP＋EPC项目的两大主体，政府部门是项目的发起方，社会资本是参与方，双方合作成立项目公司进行项目的融资、建设与管理。其中，项目公司中的社会资本同时包含了EPC总承包商，负责项目的勘察设计、采购、施工、试运行的全过程管理。项目竣工后由项目公司负责在特许经营期内对项目运营维护，特许经营期满后由政府回购，社会资本有偿或无偿退出。

3.2 PPP+EPC模式的内容特征

3.2.1充分的前期工作

PPP项目启动的法定前提条件是项目可行性研究报告获得批复，EPC的发包条件是“工程可行性研究报告获得批准”或“初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查”。虽然二者在可研报告获得批复后都可以启动，实际上对可研报告深度的要求不同。对于部分PPP项目来说，前期可研报告深度往往不够，在后续具体实施过程中可能还需要针对项目包内子项目具体情况重新编制子项目可研报告。而EPC即使在可研报告阶段发包对可研深度要求也很高，需要相关建设内容和标准充分稳定，至少达到所谓的“工可”深度。

因此，计划采用“PPP+EPC”模式的项目一般需要深化前期可行性研究工作，使建设内容稳定性更强，投资估算更加精准，或者直接在初步设计文件获得批准后再发包。

3.2.2　风险分担

以往EPC项目中业主与企业在采购和交付过程中都尽可能规避风险并转嫁给对方，各自追求最小化风险容易导致项目整体目标受损，而在PPP+EPC的项目中会坚持PPP项目的风险最优化管理原则，风险转移本身并不影响生产效率。相反，由于风险承担者具有的优势和专长从整体上提高了风险管理能力，有助于改善公共产品/服务的供给质量和效率。在科学设置相关机制的情况下，有助于使投资人主动承担成本控制的风险，产生成本节约的动机。同时也有助于降低建设招投标和工程管理的质量、安全和廉政等全过程风险。

另外PPP+EPC模式，对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更具针对性的要求，对PPP咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。因此在前期工作和采购流程的设置上政府和社会资本会做出更充分的准备，从而提高了设计方案和可调总价竞争的可行性，降低了社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本。

3.2.3　控制成本

在该模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的成本，形成了PPP+EPC项目的优势。投资人或其联合体通过EPC方式参与项目建设，可获得施工阶段的利润，降低单纯投资带来的风险，使项目投资股东各方在追求投资效益、控制成本、质量和工期目标方面趋于一致。

3.2.4　新型项目融资模式

PPP＋EPC模式引入具备建设能力的社会资本，通过项目公司建立起PPP模式与EPC模式有效沟通机制，借助PPP＋EPC社会资本的商业开发拓展与项目管理和运营的能力实现城市开发的资本和管理多元化。在2017年5月3日，财政部联合发改委等五部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中，规定了地方政府对PPP项目不得承诺最低收益，对地方政府举债融资做出了规范，进一步保障了新区开发基础设施建设PPP＋EPC模式融资渠道的可持续发展。

另外PPP+EPC能较好地将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内，这对PPP项目的总融资及资金链有了目标计划，较好的保证项目实施。

3.2.5 合理的设计方案

PPP结合EPC模式在设计本工程时，某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式时，需要在满足符合规范的情况下更精细、更经济的设计规划，因此施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用；由于设计、采购、施工都可以在一个项目部宏观控制下完成，技术人员可以相互交流，密切配合，使得设计更加易于施工操作，更经济合理。设计、采购、施工阶段部分工作重叠进行，大大缩短了工程工期。工期缩短了降低了工程费用，工程也可以早日投产使用创造效益。

3.2.6　激励创新

PPP+EPC模式代表了基础设施和公共服务领域的制度变革，实现了政府的职能转变，实现了多元合作化基础设施建设。在PPP＋EPC模式中，政府同企业、公众、第三方等各主体间多元合作治理，在简政放权、优化资源配置方面充分发挥彼此优势，弥补自身不足。通过PPP＋EPC模式，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对投融资、项目管理和项目运营等微观层实务的过度参与。

结语

PPP+EPC是实践中的产物，随着实践也在不断发展。目前，我国政府在基础设施和公共服务领域大力推广应用PPP+EPC模式，在公共管理、行业发展和项目运作层面都带来了巨大影响。随着两标并一标的招标采购程序政策的实施，大型基础设施项目的建设需求将持续增加，再加上国家对EPC模式的大力推广，“PPP+EPC”模式必将发挥越来越大的作用。而全面、完整地认识PPP+EPC的定义、内涵和特征对厘清相关理论和实践问题具有重要作用。