【建纬动态】从实务角度探析施工总承包单位对农民工工资支付的民事法律责任

作者简介
韩如波，上海市建纬律师事务所主任助理、建设工程部主任、高级合伙人，上海市政府采购评审专家、上海市律师协会房地产业务研究委员会委员，2013年和2015年度美国《工程新闻记录》/建筑时报最值得推荐的60位中国工程法律专业律师。曾参与住房和城乡建设部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》的起草工作及其适用指南、《建设工程施工合同（示范文本）》(GF-2013-0201)使用指南等书籍的编写工作，在《商法》、《上海律师》、《上海建筑》、《建筑时报》等杂志发表过多期专业法律文章。
郑冠红，上海建纬律师事务所工程部专职律师，西北政法大学法律硕士，常年为大型国有建筑施工企业提供专业法律服务，专注于各类建设工程、房地产领域的诉讼与非诉讼业务。
建设领域拖欠工程款和民工工资的问题，不仅严重影响建筑市场健康发展和社会经济秩序，而且极易引起民工集体上访等群体性事件发生，成为社会不稳定因素。为此，国家专门针对解决农民工工资拖欠问题出台了一系列规范性文件，以引导规范建设领域农民工工资清欠的工作思路。然而，系列文件的并行虽在一定程度上缓解了农民工讨薪的的社会矛盾，同时也引发了实务操作中颇具争议的问题，例如农民工能否突破合同相对性向总包单位主张劳动报酬，总包单位对农民工工资的责任在现行法律框架内应如何认定等。
本文从行政管理相关规范性文件的解决思路出发，并结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“《解释》”）第二十六条在解决农民工工资案例中的裁判观点，对总包单位的责任认定存在的问题提出法律分析与操作建议。
一、行政管理角度：部门规章和其他规范性文件关于施工总包单位对农民工工资支付责任的规定
2004年以来，国家和地方出台了一系列规范性文件，对落实欠薪责任做出了原则上的划分，其中涉及总包单位应承担的责任可以归纳为以下几个方面：
1、总包单位按照“总包负总责”和“谁用工、谁负责”的原则，对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。
住房城乡建设部《关于督促做好2016年春节前建筑和市政工程项目工程款和农民工工资支付工作的通知》（建市电[2016]3号）：“对有拖欠农民工工资的项目，按照“总包负总责”和“谁用工、谁负责”的原则，落实工资支付等用人单位主体责任和监督责任，督促总承包企业对所承包工程的农民工工资支付全面负责。”
《天津市人民政府批转市建委等六部门关于建立防止建设领域拖欠工程款和农民工工资长效管理机制意见的通知》(津政发〔2006〕094号)：“严格落实建筑业农民工工资支付责任制。因分包单位违法用工或包工负责人携款潜逃等原因造成拖欠农民工工资的，由分包单位承担支付责任。分包单位无力支付的，总承包单位先行垫付，并在分包款中予以扣除；因总承包企业拨付分包工程款不及时或向包工负责人直接支付造成拖欠农民工工资的，总承包单位承担全部责任。”
2、总包单位未按分包合同约定付款，导致分包单位拖欠农民工工资的，应在其未结清工程款范围内承担先行垫付的责任。
2004年，劳动和社会保障部、建设部联合印发《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发[2004]22号）：“业主或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由业主或工程总承包企业先行垫付农民工被拖欠的工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。”
《北京市人民政府关于进一步解决拖欠农民工工资问题的意见》（京政发[2007]33号）：“建设单位或施工总承包企业未按合同约定与专业承包企业或劳务分包企业结清工程款，致使专业承包企业或劳务分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业先行垫付拖欠的农民工工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。”
《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发明电[2010]4号）：“因建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资。”
《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发[2016]1号）：“招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。”
《江苏省政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（苏政办发〔2016〕85号）：“建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，要以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资”。
3、总包单位存在违法发包、违法分包或转包等行为致使拖欠农民工工资的，承担连带清偿责任。
2004年，劳动和社会保障部、建设部联合印发《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发[2004]22号）：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资的连带责任。”
《北京市人民政府关于进一步解决拖欠农民工工资问题的意见》（京政发[2007]33号）：“建设单位、施工总承包企业、专业承包企业或劳务分包企业，有发包、分包或转包给不具备用工主体资格的组织或个人的违法行为，该组织或个人拖欠农民工工资时，发包单位或劳务分包企业应当直接向农民工支付所拖欠的工资。”
2010年《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发明电[2010]4号）：“因工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠的农民工工资责任。”
《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发[2016]1号）规定：“建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。”
《江苏省政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（苏政办发〔2016〕85号）：“将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，要依法承担清偿责任。因拖欠工程款导致农民工讨薪发生群体性事件的，要严肃追究拖欠工程款单位的责任。”
综上，相关部门规章和政策性文件从行政管理角度为解决拖欠农民工工资问题，对总包单位提出了较高的要求，其一方面是由于总包单位在项目施工过程中对各参与施工方负有不可推卸的协调和管理责任，另一方面则是行政机关基于社会管理职能的需要。
二、民事案件司法审判角度：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条在保障农民工工资相关案例中的裁判观点
最高人民法院在《解释》第二十六条中规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”
最高人民法院副院长黄松有答记者问时指出：“《解释》第二十六条规定是为保护农民工的合法权益作出的规定。因为建筑业吸收了大量的农民工就业，但由于建设工程的非法转包和违法分包，造成许多农民工辛苦一年往往还拿不到工资。为了有力地保护农民工合法权益，《解释》第二十六条规定，实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人，发包人只在欠付工程价款的范围内对实际施工人承担责任。”
由此，我们进一步探究了《解释》第二十六条在解决农民工工资纠纷的裁判观点，仅以“无讼案例”作为采样数据库，在法院观点部分检索“二十六条”、“农民工工资”两个关键词，获取366例案件判决或裁定，过滤掉因搜索误差导致的部分不相关案件，同时为进一步增强案例的针对性，我们筛选到以突破合同相对性主张民工工资或劳动报酬相关的案例226个，法院审理建设工程领域农民工工资相关案件的裁判观点大致可以分为以下几类：
1、在发包方拖欠工程款而非拖欠劳务费用时，不支持实际施工人根据司法解释第二十六条第二款突破合同相对性主张工程款。
最高人民法院（2015）民申字第919号案件中认为：“本案恒达机械厂系经与成大公司之间签订的钢梁制作安装协议书而取得案涉钢梁制作安装工程，并按合同约定需提供钢梁的制作、运输、安装等作业，且包工包料，可见其提供的是专业技术安装工程并非是普通劳务作业，被拖欠的工程款并非劳务分包费用，并不具备《建设工程司法解释》第二十六条第二款规定的适用条件。”
2、发包方应在欠付款的范围内承担连带责任，不存在欠付款项的，不应承担支付劳动报酬的责任。
（2016）云2504民初803号判决中认为：“原告杨昌汉实际履行提供劳务的义务，被告应依约全面履行支付报酬的义务，但被告未全面履行该义务。原告杨昌汉主张要求三被告共同偿还所欠的劳务费40800元，因原告杨昌汉系实际施工人，所做工程已实际交付，被告韦永享系分包人，应对所欠劳务费承担支付责任，对原告要求被告韦永享承担责任的诉讼请求予以支持；被告陈秋平系原中铁十八局集团第六工程有限公司下属的云桂铁路云南段项目经理部四分部经理，其行为系职务行为，后果应由合并了中铁十八局集团第六工程有限公司的被告中铁十八局集团第四工程有限公司承担，而被告中铁十八局集团第四工程有限公司经与被告韦永享结算后所欠款项已全部付清，故对原告要求被告陈秋平、中铁十八局集团第四工程有限公司承担责任的主张不予支持。”
3、依据部门规章和相关政策指导性文件，认为发包方存在违法分包、违法发包、转包情形下，应对农民工劳动报酬承担责任，且该责任不以其欠付直接合同相对方的工程款为限。
（2015）兵五民终字第00028号判决书中认为：“由于博赛建业与吴大军之间的承包关系以及吴大军与刘英保之间分包合同违反法律的强制性规定，两份合同均无法律约束力。博赛建业作为总承包企业，未尽到监督管理责任，且存在违法行为。国家劳动和社会保障部与国家建设部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定，工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资的连带责任。吴大军作为违法分包人，本身缺乏偿还债务的能力，为维护刘英保的合法权利，应由博赛建业和吴大军对分包合同的履行承担连带责任。”
（2015）河民二初字第128号判决书中认为：“依照国务院办公厅《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发明电2014号）规定：‘督促企业落实清偿被拖欠农民工工资的主体责任。各类企业都应依法按时足额支付农民工工资，不得拖欠或克扣。建设工程承包企业追回的拖欠工程款应当优先用于支付被拖欠的农民工工资。因建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资。因工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠农民工工资责任。’故因该工程拖欠的25名农民工劳动报酬由中铁五局（集团）公司承担给付责任。”
三、基于上述行政管理及司法裁判观点的简要分析
1、对于民事案件的审理，法院应依据法律、行政法规、地方性法规做出判决，不应将部门规章、政策指导性文件规定的责任承担方式作为判决依据。
（1）规章和行政规范性文件不应作为民事案件审理的依据
从法的渊源和效力位阶来看，《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》属于部门规章，行政机关颁发的政策指导性文件均属于其他规范性文件，不具备法的强制执行力，不应与法律相抵触；在民事案件司法审判中，部门规章仅属于“参照”之列，法院在其裁判观点中可以进行引用和评述，但不宜作为判决的“依据”；
从国家职权的划分来看，人民法院作为国家审判机关，依照法律独立行使审判权，根据《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”即意味着审判机关只能依据权力机关制定的法律、行政法规进行审判，如果把规章和政策指导性意见作为审判依据，相当于将行政管理的效力渗透于司法审判活动中，这既不符合审判机关独立行使审判权的司法精神，也混乱了行政机关和审判机关之间的合理分工。
（2）行政机关基于对农民工利益的保护，从行政管理角度对施工总包单位的农民工工资支付责任进行了规定，其出发点是良好的，但随之产生了相当多的法律问题，比如：
总包单位将工程通过专业分包或劳务分包进行合法分包的，总包单位欠付专业分包或劳务分包合同款的，应当依据合同承担违约责任，在缺乏合同关系情况下对专业分包或劳务分包企业劳动关系项下的农民工工资承担垫付责任，法律依据不充分；而此时，地方政府往往粗暴干涉，向总包单位施压，要求总包单位立即垫付农民工工资，但事后分包单位常以不欠农民工工资或不欠那么多金额等为由，对总包单位的垫付不予认可，从而导致总包单位在总分包结算或相关纠纷案件审理中处于极为被动的地位；即便对于总包单位将工程违法分包、转包的情形，如果接受违法分包或转包的承包人是具备用工主体资格的企业，那么要求总包企业承担连带责任的规定仍然是缺乏法律依据的，因为民事责任的设定要么依据法律、行政法规的规定，要么由当事人各方通过合同进行约定，通过部门规章或行政管理的规范性文件为施工总包单位对农民工工资支付设定连带责任，显然不合适。
2、实务操作中应当区分不同情形限制适用《解释》第二十六条。
（1）《解释》第二十六条设立的初衷
从实际施工人的人员构成看，在施工现场实际从事施工作业的人员多为农民工，农民工与实际施工人之间存在雇佣关系或劳动关系，与总包企业之间不存在直接的法律关系。但是，由于实际施工人与其发包人（总包单位）形成了施工合同关系，而实际施工人内部法律关系为劳动合同关系或劳务合同关系，导致农民工工资或劳务报酬在工程款中的占比很高，其多为农民工的基本生活保障费用，为此，《建设工程司法解释》第二十六条才作出了特殊情况下准许实际施工人突破合同相对性向发包人主张工程欠款的规定。且比较司法解释第二款规定的文意内容可以看出，实际施工人提起索要工程款的诉讼，应以第一款规定不突破合同相对性为法律适用的基本原则，以第二款突破合同相对性的特别规定为例外。
（2）无区分地适用《解释》第二十六条第二款导致的问题
根据前款论述，民工工资应当由与其建立劳动关系或劳务关系的分包方进行支付，在分包方出现欠薪行为而严重损害民工利益时，民工应通过处理劳动争议的程序解决。然而现实中，民工却经常以拖欠工资为由围堵工地，向总包方索要工资，或在春节、开学前后等密集时段以游行、信访等方式要求政府部门介入，尤其是在分包方资金薄弱无力支付或者干脆下落不明的情形下，由于涉及社会公共利益，政府行政部门通常向总包单位施加压力要求其先行垫付民工工资，而总包单位先行支付民工工资的行为与其说责无旁贷，不如讲进退两难：
其一，总包单位由于民工讨薪事件造成工地停工而产生窝工损失，并可能对业主方承担每日数万元计的工期延误违约金；
其二，民工讨薪群体性事件可能造成总包单位在工程所在地面临市场准入限制、投标资格丧失、社会信用降低或行政处罚；
其三，总包单位对于分包方下属民工的身份、欠薪是否属实、民工工资的结算条款等情况并不清楚，如分包方不配合，总包在支付之后与分包结算时，极易出现分包方扯皮、不认账等情况，令总包单位难以追偿。
此外，不加区分地适用司法解释第二十六条规定，还一定程度上引发了恶意讨薪、分包方恶意提高结算价款等问题，变相鼓励了不具备施工资质承接工程、接受转包工程或者违法分包工的实际施工人承接工程的行为。
3、在当前的法律框架下，我们认为总包单位对民工工资支付的民事法律责任应当为：
第一，当起诉主体不具备实际施工人身份时，应不属于司法解释第26条的适用范围。
如果总包单位分包行为是合法的，那么在分包合同有效的情况下，农民工或班组与分包方存在劳动关系或劳务关系，不应直接向总包单位主张权利。
如果总包单位存在违法分包情形的，参照《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”总包单位应承担“用工主体责任”。然而，劳动关系与承担用工主体责任在法律上是两个完全不同的概念，承担用工主体责任不等于具备用工主体资格的总包单位与农民工或班组之间成立劳动关系。而对于这种情形，上海高院在2011年第3期《民事法律适用问题》中指出：“一般而言，不具备用工主体资格的组织或个人直接对外招用劳动者，劳动者一般不直接受建筑施工、矿山企业的管理和指挥，也不存在身份上的从属和依附关系，故建筑施工、矿山企业与劳动者之间不存在事实劳动关系。”最高院法办(2011)442号《关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》中也明确：“发包人将工程发包给承包人，承包人又转包或者分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与发包人之间存在劳动关系的，不予支持。”由此，即便总包单位存在违法分包、转包的情形，在目前法律、行政法规的框架内，也不宜判决总包单位对没有劳动合同关系的农民工的工资支付承担连带责任或直接支付责任。
第二，当起诉主体具备实际施工人身份时，依据《解释》第二十六条第二款主张没有合同关系的总包单位承担责任的行为具备请求权基础，但总包单位承担责任的范围应以其欠付违法分包人或转包人的工程款为限。
4、行政管理文件对施工总包单位对农民工工资支付责任的规定，用于解决民工工资纠纷民事案件审理的建议。
（1）通过修订或完善相关法律、行政法规，或通过司法解释的方式，将施工总包单位欠付分包工程款或违法分包、转包情况下，对农民工工资支付责任的承担进行明确规定，以统一此类民事纠纷案件的司法审判依据；
（2）对于必须招投标的项目，要求招标人在招标文件中规定：投标人需在投标文件中承诺在欠付分包工程款或存在违法分包或转包时，对拖欠农民工工资承担垫付或直接支付或连带责任；
（3）分包单位应积极争取在分包合同中约定，当总包单位拖欠分包合同款时，总包单位对拖欠的农民工工资承担连带支付责任；
（4）总包单位为了避免垫付民工工资或承担连带责任后，分包单位不予认可的风险，可在签订分包合同时，要求分包单位出具在欠付民工工资时同意业主垫付或直接支付的委托书或承诺函。当然此类委托书或承诺函，因为涉及总分包之间（甚至总分包、实际施工人之间）复杂法律关系、农民工身份及劳动关系或劳务关系认定、欠付工资金额、认定程序、支付方式及同分包商结算扣回甚至不足以扣回时的索赔权等各类相当复杂的情形，施工总包单位应当请专业律师予以协助处理。
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