【刑事合规研究】如何构建企业合规不起诉制度
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【版权声明】版权归原作者所有，仅供学习参考之用，禁止用于商业用途，若来源标注错误或侵犯到您的权益，烦请告知，我们将立即删除 。 来源：《民主与法制时报》，2021年7月8日第6版。作者：江东，北京盈科（芜湖）律师事务所刑事辩护中心律师，西南政法大学诉讼法学博士研究生；曹盛楠，西南政法大学。
认罪认罚从宽制度、附条件不起诉制度和行政监管合规体系建设为我国企业合规不起诉制度的构建提供了方向指引。实践中，第三方合规监管试点工作，为如何评价企业落实合规承诺提供经验参考。
2020年3月，最高人民检察院在上海市浦东新区人民检察院、金山区人民检察院，广东省深圳市南山区等6家基层检察院开展企业合规改革第一期试点工作。今年4月8日，最高检出台《关于开展企业合规改革试点工作方案》，启动了第二期企业合规改革试点工作，并于今年6月联合八部门出台了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称为《意见》）。伴随最高检对企业合规改革试点工作的推进和指导，我国各地方检察机关结合实践情况，探索企业合规不起诉制度，这对完善企业合规制度具有重要意义。
近年来，认罪认罚从宽制度、附条件不起诉制度和行政监管合规体系建设为我国企业合规不起诉制度的构建提供了方向指引。
认罪认罚从宽制度是合规不起诉制度的重要突破口。对涉罪企业而言，合规不起诉程序的适用条件除承认罪行并自愿接受处罚外，往往还包括承诺将来遵守法律、积极进行合规建设等。在合规不起诉制度中，国家与企业通过对话型司法模式进行沟通协商，与合作共治理念相契合。因此，《意见》第三条规定，涉案企业适用合规第三方机制必须满足“涉案企业、个人认罪认罚”这一条件。
附条件不起诉制度是企业合规不起诉制度的重要切入点。企业合规不起诉制度本质上属于一种合规激励方式，获得不起诉“优惠”的前提是通过监管主体的考察。附条件不起诉制度以涉案未成年人是否通过检察机关的考察作为是否作出不起诉决定的判断依据。两者的相似性意味着可以把附条件不起诉制度作为基本框架，将合规和合规体系融入制度的适用条件和考察标准之中。
与行政监管合规体系的衔接是企业合规不起诉制度的重要“调和剂”。合规的内容除涉及刑事问题外，还包括行政监管问题。涉案企业即使通过合规考察被决定不予起诉，也可能因为吊销执业资格等行政处罚而面临破产危机。从2006年原银监会发布《商业银行合规风险管理指引》到2018年国家标准化管理委员会发布《合规管理体系指南》以及国资委发布《中央企业合规管理指引》，我国企业合规行政监管体系不断发展完善，为合规不起诉制度的构建打好了前阵。因此，合规不起诉制度的构建应当利用好这一优势，通过建立与行政监管合规体系的有效衔接，协调两者的冲突。
企业合规不起诉制度的目的是促进企业依法正常合规经营，不起诉的前提是涉案企业合规承诺的落实。如何评价企业落实合规承诺，第三方合规监管制度可为其提供参考。因此，我国各地方检察机关在企业合规试点工作中应该十分重视合规监管制度的构建，并充分发挥其能动性。笔者认为，根据监管主体的不同，可以分为以下三种模式：
一是独立监管人监管模式。独立监管人在有的试点地方也被称为独立监控人（如深圳市宝山区）或合规监督员（如福建省泉州市洛江区）。该模式指在检察机关决定启动合规监管程序后，要求涉案企业聘请独立的第三方组织人员协助并监督其进行合规制度建设，第三方组织一般包括律师、会计师、税务师等外部相关专业人员。在考察期结束后，第三方组织需要针对涉案企业合规制度的建设情况出具书面报告，作为检察机关作出相关决定的重要参考。例如，深圳市宝山区检察院将律师事务所作为第三方独立监控人，并与当地司法局共同负责独立监控人名录库的建设工作，涉案企业可在名录库中选择其想要聘请的独立监控人，相关薪资费用由涉案企业自行承担。
二是行政机关监管模式。该模式是指检察机关在决定对某一涉案企业启动合规监管程序后，委托有关政府部门或有关行政监管机关一并作为监督主体，对涉案企业的合规制度建设进行监督考察。检察机关在考察期间与行政监管机关保持密切交流，以掌握企业合规建设的具体情况。考察期结束后，检察机关应当在听取行政监管意见的基础上，综合全案情况，依法作出起诉与否的决定。例如，辽宁省人民检察院联合9家单位联合出台的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，对涉及环境污染罪、走私犯罪、税收犯罪的涉案企业，要求由检察机关与负有相关监管职责的行政部门共同作为合规监督考察的主体，并对不同类型涉案企业的考察重点进行了规定。
三是企业合规监督管理委员会指导、监督下的第三方监管人监管模式。该模式以上海市金山区人民检察院为代表。该院不仅制定出台了《上海市金山区人民检察院试行企业合规工作办法》，还联合金山区司法局共同会签了《关于企业合规第三方监管人遴选、选任、管理的暂行规定》，并会同区司法局等10家单位共同成立企业合规监督管理委员会，负责第三方监管人的指导、监督工作。该模式下，以律师事务所、会计师事务所等专业化的机构或者人员组成的第三方监管人负责对企业合规计划落实情况进行直接监督、指导，并按期出具检查报告反馈给监督管理委员会。监督管理委员会除对监管报告进行审核外，还可以对第三方监管人违法违规和侵害企业合法权益的行为进行调查，并作出处理。检察机关除负责日常事务性管理和沟通组织工作外，针对拟作出不起诉决定的案件，还可以召开听证会，并邀请第三方监管人和监督管理委员会成员到会发表意见。
对比上述模式，在行政机关监管模式中，行政机关面临既是执法者，也是监督者的角色冲突；独立监管人模式，虽然理论上属于中立性和专业性较强的第三方，但实践中由于许多地方未建立独立监管人制约机制，因此对有效解决独立监管人和涉案企业的争议可能存在“合规腐败”风险。鉴于这两种模式的弊端，企业合规监督管理委员会指导、监督下的第三方监管人监管模式在保证了第三方监管人中立性、专业性的基础上，通过企业合规监督管理委员会的指导、监管，既协调了第三方监管人和涉案企业的冲突，也在较大程度上规避了廉政风险，确保了监管报告的客观真实有效，从而保障涉案企业的合法权益，推动合规承诺落实。因此，《意见》在此基础上，确立了“涉案企业合规第三方监督评估机制”，明确了涉案企业合规第三方监督评估机制的适用对象、条件，厘清了涉案企业、人民检察院、第三方组织、第三方机制管委会等不同程序参与主体的职责，设立了防止第三方组织实施违规违法或合规腐败行为的机制。《意见》为我国合规监管制度的进一步完善提供了基础。
在合规不起诉制度中，有效合规计划主要指检察机关在作出起诉与否决定时，评价涉案企业建设的合规计划是否可以防范、预警和处理合规风险所依据的标准，也即评价企业合规体系有效性的合规考察标准。这一标准决定了涉案企业执行合规计划所应达到的要求，进而影响检察机关起诉与否决定的公正性、合理性。有效合规计划的构建既需借鉴域外有益经验，更要立足于我国国情。
合规不起诉制度要求企业制定和实施合规计划，是为了避免企业卷入刑事法律风险，进而促进企业良好发展，因此，合规计划的有效性评价应以“规避刑事风险”为核心。根据《意见》第十二条、第十三条规定，第三方组织既要对静态的涉案企业合规计划进行审查、提出建议，也要对考察过程中的合规计划履行情况和考察期届满后的合规计划完成情况进行审查评估。因此，笔者认为，我国有效合规计划的基本标准应包含三个方面，即合规风险防范、合规风险预警与合规风险处理。宏观上，应当从静态文本和动态执行两个角度对这三个方面进行审查。微观上，这三个方面各自包含不同的需要重点审查的内容。合规风险防范的审查重点应包括风险评估机制是否建立且有效、行为准则是否制定且宣传以及合规计划是否持续更新等内容。合规风险预警的审查重点应包括是否建立有效的风险识别机制、风险报告和举报制度是否完善等内容。合规风险处理的审查重点应包括是否建立和落实内部调查制度、问责与惩戒机制和弥补整改机制等内容。
企业规模和业务领域的不同会影响合规计划有效性的评价，应坚持比例原则，结合企业规模、业务领域等因素灵活把握有效合规计划的标准。一方面，企业规模影响着合规成本和企业建设合规计划的能力，在评价合规计划的有效性时，不能过分要求小微企业的合规建设达到和央企、大型企业一样的程度。比如审查合规风险防范的内容时，应要求央企保持较高的合规培训频率和合规计划更新频率，从而形成浓厚的合规文化氛围。国内大型企业和中小微企业则可以适当放宽要求，降低培训频率和更新频率。另一方面，企业的性质、业务领域不同，其面临的合规风险也不相同，合规计划的建设重点和之后的评价自然也有所区分。例如，银行类企业以信用为生存之本，对银行类企业的考察应当重视其诚信合规体系的建设；互联网企业由于可能侵犯用户的个人信息权益，其合规计划应重点规范数据的收集、储存和使用。