【经岚观察】小岭水泥诉环保部的福利困境
【经岚观察】16086
小岭水泥诉环保部的福利困境
文/李志青
“小水泥厂诉大环保部”，这是最近主要环保类媒体和栏目的头条新闻。其实，在法理面前，并没有什么大小之分，有的只是是非曲直。笔者觉得，在当下全社会进行超常规环境保护的特殊时期，这个诉讼有着典型意义，其背后折射出环境保护与社会经济发展之间的复杂关系，对此进行剖析，或许有助于我们厘清对于环保的认知，以及认清环保在未来的走向。
1，诉讼案由
诉讼的案由并不复杂，小岭水泥厂的一个改造建设项目本已通过了黑龙江省环保厅的环评验收，但环保部否决了这个验收，因此才有了小岭水泥厂状告环保部的一幕。其中，环保部否决省环保厅环评验收的理由是小岭水泥厂的改造建设项目没有按照国家卫生部门的相关规定迁走500米内（该规定后于2012年由国家卫生部门更新为300米）的居民（正是其中的7位居民代表向环保部申请行政复议，才牵扯出了环保部）。
小岭水泥厂提起诉讼的理由既有程序上的，也有实体上的。笔者观察下来，在福利上具有应用价值，也对其他类似诉讼存在潜在借鉴意义的理由在于，改造建设项目是在原址基础上进行的，并没有扩大范围，而原址上的小岭水泥厂修建于1935年，远远早于周围居民的居住时间。小岭水泥厂据此认为，应由居民自行搬离水泥厂可能影响的范围，尽管这个理由并未成为控辩双方争论的焦点。但事实上，据笔者对于项目改造技术的理解，改建后的水泥生产，在环境影响上实则还低于原先项目（可以通过污染的排放量加以测算），也就是说，水泥厂周边居民实则从改建项目中获益。不过，即便如此，由于改建项目相对于居民而言属于“后来者”，在法律上极易被视为“侵权方”（如陶蕾一文所言），这意味着就法律而言，小岭水泥厂将极有可能败诉。但站在福利的角度呢？如何从福利的角度来理解和解决这个“先来后到”的问题？以及，小岭水泥厂的可能败诉会否产生不利的福利影响？本文将围绕这些问题展开探讨。
2，分析视角
对于上述案由，我们应该秉持什么视角来进行分析？可能的视角有两个，一是法学，二是经济学。法学强调公平，经济学强调效率（福利）。
（1）如果从法学的视角来看，那么法律法规上究竟有没有对水泥厂建设项目的周边居住环境标准进行规定应当是判定这个诉讼的主要依据，如果是有明确规定，那就应该根据这个规定来执行（如果是这种情景的话，居民是否理应首告省环保厅的不作为？）；但如果没有相应的法律法规的话，遵循法律公平和默认的原则，无论在实际上水泥厂有无影响到居民生活，其建设项目都是合法的（有关这点，还可以做进一步的讨论）。
（2）假如从经济学的视角来看，情况可能稍微复杂一点。
第一，如果法律上有明确规定，水泥厂周边多少距离范围内不允许居住，此时，水泥厂建设项目是否需要承担居民搬迁的成本，有必要审视环境权益的归属问题（比如水泥厂修建在先，居民居住在后，此时，居民的居住可视为放弃环境权益），这其实也是这个诉讼所延伸出来的问题关键所在。第二，如果法律上没有规定，也就是说法律上对于环境权益的归属没有说法，同时，对于环境权益本身的界定也没有说法（这是两个层次上的问题）此时，判定水泥厂建设项目周边居民搬迁问题的根据在于“是否合理”，也就是效率原则。这个效率原则并非仅仅针对水泥厂一个主体，而是从社会整体福利的角度看，究竟是居民主动搬离，抑或水泥厂承担居民搬离成本更加符合社会福利改善的要求了。
3，环境侵权的经济学分析
经济学视角的分析侧重于对资源配置结果的合理性界定，合理性的判断标准就是在法律条款以及诉讼结果给诉讼双方造成的影响是否会改变资源配置的有效性，是否造成资源配置的扭曲，以及是否会形成连锁效应降低社会总福利。
（1）环境侵权的静态经济学分析
根据前后的两个相关规定，卫生部门在水泥厂/项目周边设置了“500米/300米卫生防护距离”，这显然是对水泥厂/项目环境影响的一种限制。
也就是说，主管部门认为水泥厂/项目的生产所排放的污染会对公众健康造成外部性影响，损害其福利。这样的限制尽管会给水泥厂/项目带来额外的成本（比如提高了水泥厂的运输成本等等），但与公众健康受影响后形成的经济损失相比，由水泥厂承担这个成本在社会意义上显然是“划算的”，尽管不清楚500米/300米的距离是否刚好在边际上满足上述的成本/收益分析的要求，但这恰恰是让水泥厂/项目周边土地资源得到最有效配置的方法。
在此基础上，水泥厂周边土地的价值会根据这个限制条件，通过市场交易进行“出清”。有理由相信，市场配置下的最优均衡价格应该是低于没有这个限制条件时的均衡价格，而这也才从某种程度上体现了污染排放的“负外部性”。这是其一。
其二，从另外的角度看，“500米/300米卫生防护距离”还体现了对水泥厂/项目“环境权益”的一种保护；
从企业生产的角度看，基于技术上的局限，生产过程排放一定的污染物，从而造成一定范围内的环境影响是不可避免的。在此，如果无限扩大对环境影响范围的限制，比如将防护距离扩大为10公里。此时，环境或者公众健康或许是得到了最大限度的保护，但企业却也因此而大大增加了生产成本，这一过高的成本通过要素和产品市场的传导，最终也会损及公众及社会福利本身。因此，在一定距离，而不是无限放大的距离内设置防护带，这实则是对环境权益在水泥厂和公众间进行配置的边界性界定，这种界定的理论基础同样来自于对实现福利最大化的需要。
（2）环境侵权的动态经济学分析
上述讨论仅仅提供了一个静态分析的框架，具体到现实，会出现两种情况。一是水泥厂/项目满足了“500米/300米卫生防护距离”的要求，二是水泥厂/项目不满足“500米/300米卫生防护距离”的要求。值得探讨的主要是后者，尤其是在社会经济发展中形成的动态演进过程中，水泥厂/项目是否满足相关规定和要求，这本身也在不断变化和演进的。
首先，从法学的角度看，在水泥厂/项目不满足“500米/300米卫生防护距离”要求的案例中，自然会派生出是否侵权的法律问题，就如本次诉讼中所涉及的居民与水泥厂间关系，水泥厂与环保部的关系等等。其核心在于，水泥厂的项目建设究竟有没有违反法律规定或者侵犯居民的居住权。按照之前的相关分析，这一点毋庸置疑，无论是先建还是后建，水泥厂的项目建设都违反了有关卫生防护的法律规定，从而构成了侵权。
其次，从经济学的角度看，我们的重点是分析被认定为侵权后所造成的福利影响。
如前所述，既然 “500米/300米卫生防护距离”的规定蕴含着福利上的价值，那么违反这个规定自然就是损害福利了。不过，问题并没有这么简单。如本次诉讼所呈现的，侵权的情况并不是静态的，而是动态的。
首先，水泥厂修建在先，其第一期建设之时满足了卫生部门设定的防护要求，即“500米/300米卫生防护距离”内是没有居民居住（或者是自愿居住）。那么，在水泥厂修建，并通过环评后，如果有居民继续或者迁入“500米/300米卫生防护距离”内居住，这意味着居民接受了水泥厂的“环境影响”，而自愿放弃了搬离“500米/300米卫生防护距离”的要求，这其实是一种在信息对称条件下的正常市场选择，是对“500米/300米卫生防护距离”内房产价值和环境成本进行判断后形成的一个市场决策。此时，居民在“500米/300米卫生防护距离”内的居住显然不涉及到侵权问题（主动放弃权利），而社会福利在这样的选择过程中也实现了均衡和最大化。
第二，水泥厂修建后，要进行项目改建。根据法律规定，改建项目等同于新建项目，要重新进行相应的环评。也就是说，这时，“500米/300米卫生防护距离”的要求又被重新提出，并进行论证。问题在于，此时，与新建项目所不同的是，在“500米/300米卫生防护距离”内已经居住了一批在新建-改建期间迁入的居民。而根据第一点的分析，可以假定这批居民迁入该地时，是放弃了相应的环境权益（按照改建项目的技术标准，先前项目的环境权益实则高于改建项目）。那么，此时究竟应该如何界定他们原本已经放弃了的权利呢？或者他是否可以重新申诉获得这些权利？（是否可以等同于“二次契约”了？）显然，法律法规并没有对此动态条件下的权利变化情景做出清晰的解释。
从经济学的角度看，在新建-改建期间迁入的居民之所以放弃环境权益，其背后是对成本收益的理性计算，即，选择居住在“500米/300米卫生防护距离”内的居民已经将所有的环境影响纳入到其福利函数中，并实现了福利最大化。只不过，在此之后，随着城市化进程的加速，可能出现的一个市场结果是，这个“500米/300米卫生防护距离”内土地的升值幅度远远低于“500米/300米卫生防护距离”外的土地升值幅度。这意味着，选择在“500米/300米卫生防护距离”进行居住的居民，其资产是相对贬值的。但这一点是市场选择的结果，符合经济发展与环境价值之间动态演绎的规律，即在污染源周边，房产价值会相对较低。既然如此，那是否应该在水泥厂实施改建项目后，对相应的环境权益进行重新界定呢？
重新界定的直接结果是居住在水泥厂“500米/300米卫生防护距离”内的居民重新获得他们先前已经放弃的“环境权益”，姑且不说这种资源重置过程本身是否合理，是否在法律上站得住脚。但重置的法律后果是，水泥厂的改建项目侵犯了居民的环境权益排污权和居住权。按照法律规定，在居民没有搬离“500米/300米卫生防护距离”的时候，水泥厂的改建项目无法获得生产的许可（无法通过环评）。
在此情况下，将出现新的市场均衡条件。这是因为，成本和博弈关系都将发生变化。其一，相比于新建项目而言，改建项目下，居民搬离“500米/300米卫生防护距离”的市场成本有所提高（周边房产价格的上涨）；其二，博弈关系发生改变；在水泥厂新建项目时，“500米/300米卫生防护距离”内没有居民，因此，其建设不需要考虑搬离居民的成本，但在改建项目发生时，“500米/300米卫生防护距离”已经有居民。此时，一旦居民被赋予“搬离”的必要性。那么，根据行为经济学的相关研究成果，其对搬离的要价（WTA，接受补偿的意愿）将比居民因为需要改善居住环境而选择的自行搬离成本（WTP，支付意愿）来得更高。此外，由于改建项目是在原有厂址基础上建设而成，有一定的前期投入成本，这也使得相比于新建项目，改建项目的成本将更高。这些成本都意味着，如果把项目改建后的“500米/300米卫生防护距离”内的环境权益界定给居民，企业将承担额外的成本。
也就是说，假如环境权益进行重新界定，市场将在更高的外部成本条件下形成新的均衡。
第一，对于环境敏感，而希望搬离“500米/300米卫生防护距离”的居民都将获得补偿；第二，此前已经放弃环境权利的居民，在示范效应的作用下，提出略等同于搬离“500米/300米卫生防护距离”要求的额外补偿（在此情况下，对此部分居民进行适当赔偿仍然是划算的）；第三，一旦在“500米/300米卫生防护距离”内的居住权获得相应的不同规模的补偿，就对土地和房产市场带来预期，也就是通过继续居住或者迁入“500米/300米卫生防护距离”，来等待下一次的改建来获取新的搬迁补偿。第四，受额外补偿的刺激，“500米/300米卫生防护距离”土地和房产市场出现更高相对价格水平上的均衡，其价值不是低于“500米/300米卫生防护距离”外的土地和房产，恰恰相反，在预期的推动下，反而可能会高于“500米/300米卫生防护带”外的土地和房产（包括绝对意义和相对意义的溢价）。从而形成与内在价值不符的结果，造成资源的错配。
当然，如果进一步讨论，资源错配的结果其实不仅仅只是损害到了与改建项目相关的直接利益方，比如水泥厂的收益。更为严重的是，一地资源错配的结果会通过各种渠道向全社会扩散，影响社会福利的最大化。第一，由于资源错配，水泥厂周边土地和房产的相对升值，实则意味着其他地区土地和房产的相对贬值，这是一种福利损失；第二，由于资源错配，水泥厂承担更高的生产成本，这个生产成本一则是经由产品市场传导给消费者，增加了消费者的购买成本，二则这个成本在无法经由市场消化的情况下，可能会在水泥厂内部消化，造成减产或者停产，由此将可能造成失业，同样也会带来社会福利的损失。第三，错配效应一旦在更大范围内扩散，将形成资本、劳动力和土地等资源要素的大量低效利用；第四，水泥厂改建项目在技术上提高了环境标准，减少污染排放，增进环境福利，在资源错配的条件下，新的改建项目将不堪重负，从而造成对环境友好型技术应用前景的负面激励，不利于生态环境质量的改善。
4，法经济学分析的相关启示
（1）企业生产的环境影响是中性的，其福利效果取决于对环境影响的定价，只有在均衡的水平上定价才能使社会福利取得最大化；
（2）在环境影响定价水平趋高的背景下，应该完善市场的定价机制，为环境影响的定价创造信息对称、公平竞争和准入的市场环境，只有在市场均衡基础上形成的定价才足以准确地配置各种资源；
（3）在“去产能”的过程中，从环境领域入手强化对“过剩产能”的约束只是其中的一个途径，夸大或者低估环境对于生产的约束都将不利于我们正确地评估环境价值，也终将不利于我们对生态环境的保护。
（4）环境保护固然需要维护“受害者”的权益，同时，也不能侵犯“排污者”的合法权益，否则，最终“受害者”的权益也无法得到真正的保护
（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）