欧盟紧急采购指南之解读
新冠肺炎疫情的发生使欧盟所有成员国均受到了不同程度的影响，不仅使欧洲各国对防护和医疗设备的大量需求迅速增加，还使得相关商品和服务的供应链受到破坏。疫情发生后，欧盟委员会的首要任务变成了采取一切必要的协调手段促进欧洲范围内防护和医疗设备的供应，尽其所能维护其成员国公民的健康与福祉。
疫情发生后，个人防护设备（包括口罩、手套、护目镜等）以及呼吸机和试剂盒对于医院、医疗专家、患者、现场工作人员和民防部门至关重要。疫情初期，欧盟委员会通过与其成员国自愿签订的《联合采购协议》（Joint Procurement Agreement）为上述设备和用品的采购提供了一些帮助。根据欧盟委员会网站消息，欧盟委员会分别于2020年2月28日、3月17日和3月19日发布了医疗设备和用品采购的四个不同招标公告，共有25个成员国参与其中。
在采取各类协调手段促进防护和医疗设备供应的同时，欧盟委员会于3月31日发布了一份关于在新冠肺炎疫情紧急情况下的采购指南——Guidance from the European Commission on using the public procurement framework in the emergency situation related to the COVID-19 crisis，即《欧盟委员会关于与COVID-19疫情相关的紧急情况下使用公共采购框架的指南》（以下简称《指南》）。《指南》在坚持高安全性和质量标准的同时，简化了采购人的公共采购实施，从而使公共部门能够更容易、更迅速地提供重要的防护设备和医疗用品。笔者下面对《指南》中的主要条款和措施进行介绍，同时探析《指南》所体现出的基本原则和特点。
一、欧盟紧急采购指南的主要内容
《指南》概述了紧急情况下可使用的采购程序、适用的截止日期以及一些关于寻求替代方案和进行市场参与的示例。
1.适用的采购标的
《指南》首先明确了适用的采购标的。COVID-19是一次公共健康危机，在一些商品和服务供应链遭受破坏时，需要迅速且科学的方案和有效的举措来应对这些商品和服务的大量需求。公共部门必须通过采购来确保个人防护设备的可用性，这类采购标的包括但不仅限于口罩和防护手套、医疗设备（尤其是呼吸机）、其他医疗用品以及医院和信息技术方面的基础设施。
2.更灵活的程序选择
《指南》阐述了在紧急情况下可以使用欧盟公共采购框架下的三种程序选择，包括：
（1）在紧急情况下，利用各种可能方式来缩短公开招标或限制性招标的截止日期，加快采购进程。公开招标中，投标截止日期可以由35天缩短至15天；限制性招标中，可以将提交参加请求的截止日期由30天缩短至15天，将投标或报价提交的截止日期由30天缩短至10天（见下表）。
（2）如果缩短截止期限依旧不能提供充分的灵活性，则可以通过未经公开的谈判程序进行采购。在仅有一家供应商于紧急情况所造成的技术和时间约束下能够交付采购标的的情况下，甚至允许通过预先选定的方式将合同直接授予该唯一供应商。欧盟公共采购指令2014/24/EU规定了选择未经公开的谈判程序需满足的严格条件，要求采购人必须证明选择未经公开谈判程序的合理性，每一种情况都必须满足以下标准：①属于采购当局不可预见的事件（新冠肺炎疫情的发生使得采购当局对医疗设备等物资的特殊需求无法预见和预先计划，显然属于不可预见的事件）；②属于极度紧急的情况，无法遵守一般规定的期限（毫无疑问，疫情发生后必须以最快的速度满足医院和卫生机构的迫切需求）；③不可预见的事件与极端紧急性之间存在因果关系（短时间内满足医院和卫生机构的迫切需求与疫情发生之间的因果关系不容置疑）；④未经公开的谈判程序仅用于填补空白，直到找到更稳定的方案，如通过常规程序或加速程序授予框架合同。
（3）无论选择缩短公开招标或限制性招标的截止日期以加快采购进程，还是通过未经公开的谈判程序及时签订合同，采购人都应当同时寻找替代方案，并积极参与市场互动。
3.更灵活的具体方法
《指南》提及了欧盟公共采购框架所提供的更灵活的具体方法。为了加快采购速度，采购人有四种方法可供考虑和选择。
（1）通过电话、电子邮件或亲自见面来联系欧盟内外的潜在供应商。
（2）雇用在市场上拥有更多、更好供应商资源的代理人。
（3）直接派遣代表到拥有所需物资库存并有能力确保立即交付的国家。
（4）与潜在的供应商联系，协商增加产量，或开始生产，或续签合同。
4.寻求创新方案
在疫情导致的需求异常增加和供应链受到破坏的情况下，可进行采购的客观条件甚至可能无法得到满足。为了满足采购需求，公共部门需要主动寻找替代的或是创新的方案。这些方案或已在市场上出现，或能够在短时间内开展。公共部门必须快速识别和确定这些方案，与潜在的供应商进行互动，以评估方案是否满足其需求。此时，公共部门与市场的互动还可能为战略性的公共采购提供良好机会，即在采购过程中将环境、创新和社会要求整合在一起。
面对未来数星期甚至数月的采购需求，公共部门通过与市场的互动以寻求创新方案的方式有很多。其中，使用上述紧急程序可以更可靠地实现物有所值，并更广泛地利用现有的供应资源。除此之外，公共部门还可以通过以下方式完成疫情下的紧急采购。
（1）使用创新的电子采购方式，激发能够提出替代方案的参与者的广泛兴趣。例如，可以针对如何将清洁后的口罩重复利用、如何更有效地保护医护人员以及如何在环境中检测病毒等话题发起创意交流会，寻求更好的采购方案。
（2）与能够产生有效方案的创新生态系统或企业家网络开展更紧密的合作。
二、欧盟紧急采购指南的基本特点
《指南》进一步明确了疫情下紧急采购的适用范围和情形，体现了紧急情况与采购原则的平衡，显示了欧盟采购制度框架的完善及其对市场沟通和创新方案的重视。
1.明确了紧急采购的适用范围和情形
《指南》对疫情危机下紧急采购的适用范围和情形做出了明确且严格的限制。
首先，适用《指南》的采购标的应为供应链受到疫情危机破坏的产品和服务，急需迅速且敏捷的方案来应对公共部门对这些产品和服务的大量需求，主要包括但不仅限于与防护医疗相关的产品、服务和基础设施。
其次，《指南》对于各种紧急采购下可选择采购程序和方法的情形有不同的严格约束。其中，缩短截止期限适用于“紧急情况导致无法实行正常时限”的情形；选择未经公开的谈判程序须满足“无法预料的事件”和“极度紧急的情况”等一系列条件；直接将合同授予预先选定的供应商仅适用于“只有一个企业能够在极端紧急情况造成的技术和时间约束下完成任务”的情形。在进行采购活动之前，采购当局必须评估所使用的紧急采购程序和方法是否符合相应的条件。
2.显示了对市场沟通与创新采购的重视
《指南》强调了市场沟通和创新采购对于在短期内寻找和刺激可行替代方案的重要性，鼓励公共部门通过创意交流会等电子采购方式和与创新生态系统或企业家网络紧密合作的方式来满足紧急情况下的采购需求。
事实上，欧盟委员会长期重视公共采购中的市场沟通和创新方案。欧盟公共采购指令2014/24/EU中第14章采购研发服务（Research and development services）、第31章创新伙伴关系（Innovation partnership）和第40章初步市场调查（Preliminary market consultations）等章节为通过市场沟通采购创新产品提供了更多机会；2014年发布的《推动中小企业和公共服务创新的公共采购》、2015年发布的《公共部门创新公共采购指南》等指导性文件和欧盟创新采购平台（Procurement of innovation Platform）也使得欧盟的创新公共采购更为普遍。在疫情等紧急情况下，通过市场沟通和创新公共采购有助于充分调动市场资源，为紧急情况的应对提供有效的解决方案。
3.展现了欧盟完善的采购制度框架
《指南》发布于2020年3月31日，尽管当时欧洲疫情已持续了数周，但《指南》的发布非但不能说明欧盟委员会的行动迟缓，反而恰恰体现了欧盟公共采购制度框架具有充分的紧急情况适用性。
具体而言，《指南》在疫情紧急情况下关于“如何使用欧盟公共采购框架”的指南，其具体条款和措施全部源于现有的公共采购制度框架。其中条款大部分源于欧盟公共采购指令2014/24/EU，其余源于创新采购和电子采购相关的制度和一些判例法。也就是说，紧急情况下的欧盟公共采购活动完全基于欧盟原先的采购制度框架。欧盟完善的公共采购框架为公共购买者提供了紧急情况下所需要的灵活性和所有选择，包括缩短公开招标或限制性招标的截止日期和使用未经公开的谈判程序等，使公共部门能在客观条件允许的情况下尽快采取行动。
4.体现了紧急情况与采购原则的平衡
公共采购的核心原则通常包括竞争、公平、透明、效率、物有所值等。在疫情等紧急情况下，极端且不可预见的紧迫性使得对采购速度即“效率”的追求尤为突出。《指南》首先要求公共部门在已证实属于紧急情形时优先考虑保持公开招标和限制性招标，缩短程序进行的截止期限，从而保持竞争性，有助于实现物有所值和更广泛地利用现有供应资源。其次，对未经公开的谈判程序的监督被强化，《指南》要求使用该程序的每一项前提条件都必须满足并加以严格的解释，在牺牲了一定透明度的情况下通过加强监督保证采购活动的公正性。最后，《指南》要求公共部门在选择缩短时间或进行不公开谈判程序的同时持续参与市场互动并寻找替代方案，一定程度上减少了由于“不公开”造成的透明度和公平竞争的损失，也增加了实现更高程度物有所值的可能性。
由此可见，《指南》所提供的灵活性和多种选择，在简化公共采购实施的同时不仅依旧要求高安全性和高质量，而且还尽可能地保证了采购透明和公平竞争，体现了紧急情况下“效率”原则和其他公共采购原则的平衡。
作者：吴文正
作者单位: 国际关系学院国际公共采购学系
来源：《招标采购管理》