历史遗留“代征地”的处置探讨
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20世纪80年代，我国确立土地使用权可交易政策后，各地出现了企事业单位向农村集体经济组织支付费用后，直接获取土地使用权进行开发，从而形成“代征地”的现象。
在特定的历史时期，这有其合法性和合理性。21世纪后，随着国家对集体土地征收的法律政策日趋严格，这一现象逐渐被杜绝，部分“代征地”通过完善手续的方式陆续转正，但仍有部分“代征地”未能在政策设定的期限内转正。为提高这部分土地的利用效率，深圳市根据代征时期的政府批准情况、集体经济组织补偿情况、土地利用现状等，将其纳入不同的存量土地再开发政策范围进行处置。
“代征地”的类型和概念
目前，我国并无立法及相关文献对企业“代征地”进行规定或研究，笔者近期对全国68例在法律事实部分涉及 “代征地”的司法案例进行了分析，将“代征地”事实大致分为以下几类：第一类是企事业单位与农村集体经济组织签订协议；第二类是原地方国土部门、企业和农村集体经济组织签订三方协议；第三类是原地方国土部门签订协议后由街道办代征；第四类是经济合作社征用农村集体经济组织集体土地。
2020 年5 月，深圳市规划和自然资源局发布《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》提出，“历史遗留未完善出让手续用地”是指“深圳市范围内已签订土地征用补偿协议并由第三方代为实施征地补偿且已有部分审批手续的可建设用地”，基本与“代征地”概念相符。
“代征地”的历史合法空间
深圳“代征地”的处理方式
目前，深圳市主要采取完善用地手续和纳入存量土地再开发两种方法处理“企业代征地”问题。
完善用地手续。《深圳市落实住房制度改革 加快住房用地供应的暂行规定》将此前“代征地”处理的最后期限定在2007年6月30日。在此之前，一些符合规划和土地管理政策要求的“代征地”完善了出让或划拨手续，办理了规划许可证，取得了不动产登记证书，成为符合法律要求的国有建设用地。
纳入存量土地再开发的政策范围处理。除了上述已经完善用地手续的，剩余超过“最后期限”的“代征地”只能纳入存量土地再开发的特殊政策范围处理。深圳的存量土地再开发政策主要包括土地整备和城市更新两种，前者以政府主导方式为主，使用行政权力和财政资金将分散的土地权益整合后进行再开发；后者则通过市场手段由市场主体通过收购、委托等方式集中土地权益后再开发。对应目前深圳的土地整备和城市更新政策，可将“代征地”划入下列范畴，适用不同的政策进行处理。一是未与原农村集体经济组织厘清经济关系的情况。①如果企业代征集体土地时，没有得到有权批准征地的地方人民政府批准，亦未对原农村集体经济组织补偿完整的，可纳入城市更新单元的历史用地，由双方厘清关系后纳入城市更新用地再开发。②如果企业代征时得到了当时有权批准征地的人民政府批准，但没有支付或没有完全支付征地费用，被征地的原农村集体经济组织有异议的，可纳入土地整备项目的未完善征（转）地手续用地，代征企业和集体厘清关系后退出，“代征地”分为国有储备地和留用地进行处置。二是代征企业已与原农村集体经济组织厘清关系的情况。①如果代征时得到了当时有权批准征地的人民政府批准，且支付了征地费用，被征地的原农村集体经济组织对此没有异议的，可视为历史遗留未完善出让手续用地，纳入公共住房用地进行建设。②如果代征时得到了当时有权批准征地的人民政府批准，且支付了征地费用，被征地的原农村集体经济组织对此没有异议的，“代征地”已经移交政府，在地籍系统中登记为入库国有土地，但因为其他原因被其他人占用的，属于《深圳市城市更新清退用地处置规定》中所称的“已完成征转及补偿手续，因规划实施等原因，经批准纳入城市更新单元计划，由城市更新项目实施主体负责清退的国有未出让用地”，由城市更新实施主体统一清理后，纳入城市更新项目的公共基础设施建设用地。（作者供职于深圳职业技术学院）
本文为节选，全文请见《中国土地》2021年第5期
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