米多 ｜日本海上执法管理体制建设研究——以《海上保安厅法》为中心
米多
二战以后，日本政府颁布《海上保安厅法》，明确建立以海上保安厅为核心的综合性海上保安管理体制。与此同时，日本吸取战前的经验教训，通过行政立法对警察执法权进行严格限制，海上保安厅的职责权限等受到日本国内相关法律的制约。近年来日本政府不断扩大海上保安厅的执法权，对日本海上执法管理体制建设造成严重影响。日本的经验教训为我国的海警部队法治建设具有借鉴意义：建设综合性海上执法管理体制是一项庞大的国家规划，除有赖于坚实的法律基础外，更需要中央与地方各级行政机关之间的密切配合，以及地方民众和沿海渔船民的支持。
作为一个四面环海的岛国，日本拥有丰富的海洋资源，但国内资源能源匮乏，工业原料严重依赖进口。因此，日本政府一向重视海上交通线的安全，并把维护海洋权益作为重要的国家战略之一。第二次世界大战（以下简称二战）后，日本效仿美国海岸警卫队（United States Coast Guard，以下简称USCG）制度，制定《海上保安厅法》（以下简称《厅法》），并建立起以海上保安厅（以下简称海保厅）为核心的海上保安 管理体制。厅法也被视为日本海上执法体制的核心 。厅法也被视为日本海上治安管理的综合性执法机构 。
我国学界对于日本海上执法的研究，多集中在介绍厅法的主要内容，或海保厅及相关日本行政机关的基本情况等方面。相比之下，日本学界更加关注厅法在具体实施过程中所存在的问题。本文在充分利用日方史料的基础上，拟先明确《厅法》制定之初日本立法者的考量，以及战后日本海上执法体制的形成过程及其特征，继而分析《厅法》对海保厅海上执法活动的主要影响，最后对日本海上执法管理体制建设的现状予以评述，希冀为我国建立综合性海上执法体制提供重要启示和借鉴。
（一）《厅法》出台的背景及过程
19世纪末20世纪初，日本完成工业革命并开始积极发展海外贸易。日本的中央各行政机关通过驻派地方的工作机构，购置专用船在海上执行管辖范围内的相关事务。例如，运输省以确保海上交通安全为目标，负责灯塔的日常维护，以及船员技能测试等相关事务；内务省和大藏省与地方警察组织展开合作，在内陆水上及港口进行税务检查、取缔走私等。如遇重大海上突发事件，日本帝国海军则会出动军舰进行支援，实际上形成了一套以海军为核心的海上保安执法管理体制。
二战结束之后，日本帝国海军解体，同盟国对日本实行了军事占领。1946年初，运输省为了集中力量应对战后频频发生的海难事故，将下设多个部门合并成立海运总局。同年5月，战时经济的崩溃导致日本周边海域海盗、走私、偷渡等违法犯罪猖獗，海运总局向日盟军总司令部（General Headquarters，以下简称GHQ）建议成立“水上保安组织”，以“取代旧帝国海军，执行取缔走私、水难救助、渔业监视等水上保安任务”。1947年5月，GHQ最终接受USSG顾问的建议，在日本成立类似于USSG的中央行政机关，并建立综合性的海上保安管理体制。
1948年3月29日，运输省正式向众议院提交海上保安厅法案（以下简称厅法法案）。通过日方公开的史料可知，厅法法案在日本众议院审议时，遭到政府内各关系省厅，以及地方公共团体（都道府县）强烈反对。但是由于运输省急于通过法案，日本参众两院在审议法案时并没有对法案内容进行修改。4月27日，日本国会正式通过《海上保安厅法》（法律第28号，以下简称《厅法》）。因此可以说，运输省通过成立海保厅基本上实现了海上保安事务的统合。
（二）重新修订的1952年厅法的基本特征
1947年5月3日，日本新宪法(以下通称“和平宪法”)开始施行。此后直到1952年，日本政府在GHQ的指导下，推出了一系列民主化改革措施。在此背景下，1948年厅法进行了数次修改。修改前后的变化，主要可以概括为三个方面。
1.海保厅与其他中央行政机关的关系。根据1948年厅法，海上保安厅作为运输省下设的外局，代表日本政府掌管维护海上安全相关事务及其“附带”的事务（第2条）。所谓“附带”事务是指海事总局、航运局、船舶局、海员局、灯塔局、水文局等行政机关根据《厅法》，需要移交海保厅管理的事务。然而二战以后，日本基本上保留了战前官僚（即高级公务员）主导的行政模式和立法模式，政府内部各行政机关相互独立，不可能轻意交出手中的海上保安管理权。
1950年日本政府对厅法进行了两次修改：删除关于海保厅下设航运局、水路局，灯塔局等各局职责的条款（第6至9条）；将海保厅的职责统一规定为“法令的海上执行、海难救助、维持船舶航行秩序、海上犯罪的预防与镇压，海上船舶交通规制，水路、航道标识等以确保海上安全及治安为目的的事务”。此后，日本陆续出台了一系列的行政立法，各行政机关实际上沿用战前的方法：自行配置渔船在海上进行执法活动。1952年，日本议会进一步删除了《厅法》关于“海保厅对其他行政机关的海上执法活动行使监督权”的内容（第7条第5项），海保厅的级别实质上从“政府直属”降至“隶属于省”的外局。
2.海保厅与地方公共团体的关系。1948年厅法规定运输大臣可以在地方设立事务所，并从海保厅职员（以下简称海保官）中任命港长驻派沿岸港口处理相关事务(第12、21条)。运输省方面考虑受地主自治改革的影响，地方港口相互独立，因此有必要派遣海保官常驻港口，以确保海保厅业务的顺利展开。但是战后日本政府推行地方自治改革，地方外派机构的设置遭到政府内部强烈反对。日本地方公共团体也担心政府企图通过海保厅驻派港长的方式夺取地方的港口管理权。
《厅法》开始施行后不久，日本国会通过《港则法》（法律第174号），规定港长的派遣地仅限于“特定港”，且港长无权参与港口运营等事务。1950年出台的《港湾法》（法律第218号）进一步确立了以地方公共团体为主导的港湾管理者制度。同时，各地方公共团体也继续沿用《海岸法》（1942年法律第101号）等战前的法律法规，管理本辖区内除港口及港湾以外的海岸线。1952年，日本国会通过厅法修正案，将海保厅的管辖范围从“港口、海湾、海峡及其他的日本沿岸水域”改为“海上”（第1条）。按照运输省当初的设想，“沿岸水域”可以扩大解释为包括公海内的涉及日本主权的所有海域。本次厅法修改可以说，从法律上明确了海保厅的管辖范围仅限于远离港口、海湾等日本沿岸水域的“海上”。
3.厅法与其它国内立法的关系。1948年厅法规定“本法开始施行后，现行法（GHQ指导制定的法律除外）中与本法相冲突的规定将失去效力”（第39条）。同时，全国各地的海难审判所（即海难法庭）划归海保厅下设的各级地方事务所管辖；海运输省当初考虑海难审判所主要负责海难事故调查，以及对船员的处罚等相关事务，由海保厅直接管理可以提高工作效率。但此种作法被质疑为违背了和平宪法的司法独立原则。为此，1952年日本政府废除厅法关于海难审判所的所有内容（第7条第4项、第22、42、58条），将海难审判所从海保厅中独立出来，成立专门的外局“海事审判厅”。可以说，海难审判厅是日本政府内部相互斗争与妥协的产物。
1952年4月《旧金山和约》的生效从法律上结束了盟军对日本的军事占领。此后，日本政府删除厅法第35条（海保厅掌管旧海军舰船的保管等相关事务）及其它关于海保厅船舶配置的限制性条款，并在海保厅下设成立“海上警备队”。海上警备队由旧帝国海军军官组成，专门负责远洋海域的警备任务。1954年，日本政府将海上警备队从海保厅分离出来，成立隶属于防卫厅的海上自卫队。至此，日本初步确立了海保厅和海上自卫队二位一体的海上安保（“安全”与“保安”）体系。较之海上自卫队，可以说海保厅的性质更加明确，即根据《厅法》及日本国内相关立法，在“海上”从事船舶交通管理等相关事务的行政机关。
（三）日本海上执法体制的形成及其存在的问题
1948年5月1日，日本政府宣布成立海保厅，隶属于运输省。随后运输省并没有立即开始海保厅的筹建工作。主要原因在于日本政府内部出现质疑，认为根据《国家行政组织法》（1948年法律第120号），只有内阁下设的省及重要的厅可以在基本法中设计关于机构设置的条款，海保厅属于运输省下设的外局应该通过政令规定组织机构的设置。为此，日本国会通过厅法修改法案，进一步删除了《厅法》中关于海保厅机构设置的条款（第3、11、43条）。至此，《厅法》全43条中有10条被完全删除，现行厅法的内容基本确定。
1949年初，运输省公布《海上保安厅组织规则》（省令第74号，以下简称《规则》），规定位于东京的海保安厅本部下设总务部、政务课、情报通信课、刑事课等部门，负责基本政策的制定与修改，及与其它省厅间的协调等事务。根据《规则》，海保厅将全国分为11个管区，分别成立海上保安本部，并在各管区内设置数个海上保安署、海上交通咨询中心、航空基地、通信事务所、水声观测站、航标事务所等执行各项海上保安任务。
1950年初，海保厅依《地方自治法》（1947年法律第67号），在大阪成立海上保安监察部，并在全国39个地区成立海上保安部，处理海上保安事务。同时，海保厅在广岛和京都分别成立海上保安大学和海上保安学校，作为海保官的养成训练机构。海保厅的地方驻派机构及附属设施多设置在远离港口及优良港湾的海岸附近。此后随着地方自治改革的不断深化，日本中央行政机关纷纷取消战前设置地主驻派机构制度，转而与地方政府建立合作机制。相比之下，《厅法》仅规定海保厅和警察厅、海关及其他行政机关必须保持联络，必要时可以互派人员或其他必要合作(第27条)，并没有涉及与地方合作的内容。基于上述历史背景海保厅与地方公共团体及海上自卫队之间相互独立，未能建立互助互助关系。换言之，战后初期的日本政府未能通过制定《厅法》，建立以海保厅为核心的综合性海上保安管理体制。
1950年代以后，日本政府陆续出台了一系列的海事行政法。这此法律法规共同构成了现代日本的海上保安法律体系。一般而言，战后日本海上保安相关法律法规中，由运输大臣或海保厅长官提出并经国会审议通过的法案会设计相应的条款，规定海保官根据厅法履行职责，如《海上交通安全法》（1972年法律第115号）、《海上冲突预防法》（1977年法律第62号）等。而其它省厅长官提出并在国会通过的法律则主要针对本机关的海上执法任务进行特别规定。例如，财务省关税局的《关税法》（1954年法律第61号）关于海关人员取缔走私的规定，农林水产省的《海洋水产资源开发促进法》（1959年法律第60号）关于渔业监督官制止非法捕捞的规定，等等。
对此，《厅法》第15条规定海保官在海上可以作为其它行政机关的执法人员进行执法时，适用该行政机关制定的相关规则。也就是说，海保官在海上发现非法捕鱼船时，需要依《渔业法》作为渔业监督官进行执法活动。然而，这无疑增加了海保官与其他行政机关建立协同机制的难度。综上所述，可以说，以海保厅为核心的海上保安执法体制至今尚未形成。近年来，日本政府根据《海洋基本法》，多次制定海洋基本计划，并继续强调建立“综合性海洋安全保障”体制。换言之，日本政府尚未实现“建立以海保厅为核心的综合性海上保安管理体制”的目标。
（一）海保官的双重执法权
根据《厅法》，海保厅的海保官或海保官補（以下略称海保官）作为行政机关的执法人员，在海上从事行政执法活动：即海保官在必要时可以要求船长或代船长指挥船只的人出示船上应备有的手续文件；确认船舶性质、船籍港、船长姓名、上一港或始发港、目的港或目的地、装货与否或货物性质等信息；或命令停船并登船检查（即登临），并在必要时询问船员和乘客”（第17条）；另外，《厅法》第31条规定“海保官作为刑事诉讼法（1948年法律第131号）规定之司法警察官履行相关职责”。
日本的警察权分为“行政警察权”和“司法警察权”，即行政管理权和刑事侦查权。行政管理权属于行政权,而刑事侦查权则更偏重于司法权。二战以后，日本政府吸取战前治安警察暴力执法的教训，确立了行政警察和司法警察二元化的警察制度。根据日本国内法，行政机关的执法人员作为“行政警察官”（以下简称行政警察）拥有行政执法权；检察院的检察官作为“司法警察官”（以下简称司法警察），拥有侦查权（检察厅法第6条）。而警察机关作为具有武装性质的国家治安行政机关，只有“特定种类公务员”能够作为司法警察，从事刑事侦查活动。此外，针对一些陆上警察机关无法胜任的专业领域的犯罪行为，日本政府也会通过立法，将“特别司法警察权”授予若干行政机关的执法人员。日本涉及海上执法事务的省厅当中，除海保厅的海保官以外，农林水产厅的渔业监督官（《渔业法》）、财务省的关税职员（《税关法》），以及厚生劳动省的“麻药取缔官”和海上自卫队的警 官等依法在各自管辖区域范围内行使“特别司法警察权”。
1948年出台的《刑事诉讼法》明确“检察官或司法警察有相当的理由怀疑嫌疑人已构成犯罪时，依据法官发出的逮捕令进行逮捕”（第199条），“除法定特殊情况外，不可以进行强制处分（即强制侦查）”（第179条第1项）的“令状主义”原则。这里的“法定特殊情况”严格意义上只包括现行犯逮捕（同法第212条第1项）。日本宪法第33条也明确规定“除现行犯以外，逮捕时必须持有有权限之法官发出的明示构成犯罪之理由的令状，否则不可以逮捕”。因此，战后日本的司法警察官在执行侦查任务时基本采取任意的方式，强制侦查受到“令状主义”的严重制约。
为此，日本政府会在部门行政法中设计相应的应对措施和解决机制。如《渔业法》针对非法捕捞水产品的犯罪嫌疑人，规定“现场的渔业监督官中所属部门公署长与所在辖区地方法院主管法官进行协商后指名的人，依刑事诉讼法行使司法警察权”（第74条第1项5款）。根据此项规定，现场的渔业监督官事实上获得了法院的授权，在必要时采取强制性侦查措施。然而，厅法没有设计类似的条款。如前所述，1948年厅法曾将海难审判所划归海保厅管辖，且1952年海难审判所从海保厅分离出来以后，日本政府没有对《厅法》进行相应的修改。
（二）海保官的强制权与令状主义制度的相克
1948年厅法考虑到海上执法的特殊性，规定了“强制措施”。即海保官为了执行任务迫不得以时，可以（1）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏离预定航线或移动到指定地点；（3）令船上船员、乘客或其他人离船或限制、禁止其离船；（4）令货物卸载或限制、禁止其卸货；（5）限制或禁止船只间或船岸间运输；（6）上述措施以外，制止任何有可能危及人的生命或严重破坏海上财产的行为（第18条）。
如上所述，和平宪法确立了令状主义制度。所以，这里的“强制措施”可以理解为行政强制中的即时强制。但是，战后日本国内强调“尊重基本人权”，将行政法中的即时强制制度视为一种很有可能侵犯人权的例外。且“迫不得以时”作为强制措施的适用条件含义模糊不清，具有明显的主观色彩。在实践中，如果海保官法律意识不强，就容易出现过度执法和随意执法等问题。
1996年日本国会通过厅法修改法案，对厅法第18条进行了重新修订。新条款规定当海保官目击到犯罪行为即将发生，或人身生命或财产可能受到严重威胁，如自然灾害、海上灾难、建筑物倒塌或爆炸物爆炸需要马上采取行动时，除其他法律有详细规定外，可以采取（1）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏离预定航线或移动到指定地点；……（第1项）；当海保官通过船舶的外表、航行方式、船上或他处的船员、乘客或其他人员有异常行为，在合理判断的基础上认为构成明显犯罪，或海上公共秩序可能被扰乱且别无它法时，可以采取前款第（1）或第（2）项措施。新条款分两款，将行政警察权与司法警察权进行分别规定，即行政法上应对紧急情况时的即时强制和满足一定要件的强制侦查措施。但是无论如何，海保厅作为行政机关还是要受到日本国内法律体制的制约。
1996年当时日本出台了多部关于领海外海上领土主权的法律，并对相关法律法规进行修改，旨在为日本加入《联合国海洋法公约》作准备。日本政府在修改厅法第18条时，可能是重点考虑未来海保官在专属经济区（EEZ）内应对外国可疑船时可能发生的情况。因为很明显，通过船舶外表及船上人员举动等确定犯罪行为的作法与现行犯逮捕或紧急逮捕的性质完全不同，不符合日本国内的令状主义制度。2015年的爱子号翻船事件（日语“ラブ子号転覆事件”）中，数名海保官强行进入一艘“边野古新基地建设抗议船”导致船翻并造成船上一名船员被送医抢救。该船船长向法院提起损害赔偿诉讼称：数名海保官无视其已按命令停船的行为强行进入已满员的船体并造成船翻的行为严重违反令状主义原则。
（一）《厅法》关于海保厅武器装备的限制性规定
二战以后，日本政府通过立法严格限制和规范警察权。1948年初开始施行的警察法（旧警察法）规定“警察可以携带小型武器”。随后出台的《警察官职务执行法》（法律第136号，以下简称《警职法》）则规定，警察官为逮捕犯人或防止其逃脱，或为保护自己或他人，有“充分理由”认为必要时,可以基于合理判断的限度内，因应事态使用武器；但除刑法之正当防卫和紧急避险，及以下情况外，不可对人造成危害，即重大犯罪（死刑或无期徒刊、3年以上惩役或禁锢的罪行）正在发生或即将发生，有“相当的理由”确信为防止犯罪或实施逮捕别无它法的情况（第7条）。这里的“充分理由”指的是已掌握明确证据，而“相当的理由”则指允许警察根据主观的判断采取措施。但所谓的“相当的理由”缺乏法律用语的严谨性，在司法实践中也不易把握。
1948年运输省提出厅法法案时，规定“海保官为执行职务可以携带武器”（第19条）；同时在执行职务，特别是保护自己或他人身体或生命的过程中，除非万不得以不可以使用武器（第20条）。日本国会对厅法法案进行审议时，有人提出质疑称：海上的执法环境与陆地上完全不同，海盗也会使用机枪等军用武器装备，根据警察法海保官只能携带小型武器，不可能完全胜任海上保安任务。对此运输省承认，警察配枪确实无法满足海上执法的所有需求，但在国际局势不允许的情况下，惟有通过提高业绩重新获得国际信任，然后再期待添加装备。由此可以看出，虽然厅法没有援引旧警察法，对武器的威力进行限制。但是当时日本国内对于海保厅的武器装备配务标准有一种共识，即海保官作为行政执法人员适用国内警察的相关法律法规。
上个世纪70年代以后，高速可疑船拒绝海保厅发出的停船命令，开枪射击并迅速逃脱的事件明显增加。由于日本政府删除了厅法关于海保厅规模的限制性条款，1985年的“日向滩不明船事件”以后，海保厅开始配置高机动性巡视船用于针对不明船只的海上执法活动。但在携带及使用武器方面，海保厅作为警察组织仍然受到日本国内法律的严格限制。
（二）扩大海保官武器使用权的法律问题
1999年“能登半岛沿海不明船事件”发生后，日本政府于2001年4月提出厅法与自卫队法修正案，对厅法第20条“海保官的武器使用”作出了扩大规定。即海保官除根据警职法第7条使用武器外，根据厅法第17条第1项反复发出停船命令，该船仍不予回应且对海保官执法进行抵抗并企图逃跑时，海保官从该船的外表、航行方式、船上或其他情况下的船员、乘客或其他船内人员的异常行为，合理判断认为明显构成犯罪且符合以下各种情况，有充足理由相信为使其停船无其他手段时，可以在合理必要的限度内使用武器：（1）外国船舶（军舰及政府公务船或仅用于非商业目的的行船除外）在日本内水或领海进行适用无害通航权外的航行（有正当理由除外）；（2）如果漠视，此种航行必将反复发生；（3）其航行目的无法排除为在日本领土内从事重大犯罪进行必要准备的嫌疑；（4）如果不登船检查取得情报尽可能地采取适当措施，将来不可避免会发生重大犯罪时。可以说，这次修改主要是针对受国际法保护外的外国不明船只。
可以认为，在追捕逃跑中的船舶的过程中，极有可能使用威力较大的武器，因此较之同法第18条，修改后的厅法第20条的要件更为严格。此种条款的设计有利于确保海保官严格依法使用武器，但同时也增加了法律运用的难度。1999年底的“九州南西海域不明船事件”中，海保厅以违反渔业法“回避登船检查罪”对公海上的国籍不明船进行追截并中途开火，最终导致不明船爆炸沉没，船上人员全部死亡的作法就遭到日本国内强烈批评。因为《渔业法》仅适用于“渔船”，海保厅一开始就派出特殊巡视船进行追截不明船的事实与违反渔业法的主张相冲突。另外，许多人质疑巡视船不应该配备超出“小型武器”范围的高速火炮。对此，海保厅表示“厅法第20条准用警职法第7条，必要时可以结合海保官工作的特性进行解释”。在犯罪嫌疑人全部死亡，缺乏确认犯罪构成要件事实的必要的证据的情况下，海保厅没有援引新条款，而是采取了比照适用警职法第7条的解释。这也间接说明新厅法第20条在实际应用中存在的困难。
但是，当时日本学界还是认可海保厅作出的“动态准用”的法律解释。但问题在于海保厅的性质是国家行政机关，海保官对处于弱势地位的不明船使用大威力武器的作法显然违反比例原则。正像有日本众议院委员指出的那样“海保厅与自卫队具有本质上的不同，如果海保厅携带使用武器的标准与警察身份不一致，就应该删除厅法第25条，将海保厅并入海上自卫队；保留第25条仅修改武器使用的部分，会造成海保官执法混乱”。国土交通省（原运输省）回复称“战后日本一直采取海保厅与自卫队二位一体的海上安保方针，这是和平宪法体制下国际社会最能接受并理解的日本立场；海保厅将与关系省厅加强沟通，就合理使用武器装备进行研究”。由此可见，日本政府内部还是顾及世界舆论的。在此背景下，出动海上自卫队从事海上警备活动成为日本政府唯一的合法选择。
（三）海保厅与自卫队协同执法的趋势及其影响
二战以后，民主国家中“避免使用军队维持社会治安”成为人们的普遍共识。到了20世纪80年代后期，随着美苏冷战局势的缓和，美国提出重新定义军队作用的观点，即军队除了应对外部威胁，还应具备支援国内社会经济发展，以及人道主义救援、反恐等维护国际和平的能力。战后日本一直奉行日美同盟为主轴的外交战略。在此背景下，日本于1992年修改厅法，在“海保厅的职责”第5条中增加了国际搜查共助活动、国际紧急救助队派遣法规定之国际紧急救援活动、关于管辖事务之国际合作等内容。
1999年的“能登半岛沿海不明船事件”中，自卫队首次依《自卫队法》第82条，出动执行海上警备任务。以此为契机，海保厅和自卫队认识到加强相互协调的重要性，开始建立情报共享机制。2001年日本政府再次对厅法与自卫队法进行修改，扩大海保厅与自卫队的使用武器权限。2009年初，海保官开始搭乘自卫队护卫舰赴亚丁湾执行护航任务。在打击海盗问题上，日本政府一致认为“海保厅是警察组织不涉及对外事务”。日本学界也普遍认可“起草者意志论”，即厅法的立法宗旨是立足国内，保护日本国民的安全及维持治安。但考虑到只有海保官能够行使司法警察权，日本政府最终决定派海保厅与自卫队共同执行海外护航任务。
数月以后，日本国会通过《海盗行为处罚应对法》（法律第55号，简称《海盗应对法》），为海保厅与自卫队在公海上联合行动提供了国内法律依据。该法明确海保厅依法应对海盗问题，防卫大臣认为海保厅无法应对时，可以命令自卫队出动打击海盗（第5、7条）。日本学者尖锐地指出，《海盗应对法》在制定过程中过多参考联合国海洋法，许多规定与日本刑法基本原则（罪刑法定主义、法益保护主义）内容不一致，会引起司法实践中的混乱。换言之，从立法论的角度来看，《海盗应对法》不利于日本海上执法管理体制的完善。例如，2015年日本首起运用海盗应对法审理的海盗行为处罚案中，日本高等法院根据日本少年法对两名索马里籍犯罪嫌疑人中的未成年人一方从轻量刑。被告另一方对此判决表示不服，向日本最高法院提起上诉。
2013年以后，中日钓鱼岛问题等东亚海洋领土争端不断升级，日本海洋政策的重心开始偏向海上安保领域。2019年4月，国民民主党为首的在野党联名向国会提出安保法制三法案（《领域警备法案》《周边事态法改正案》《PKO法改正法案》），称制定《领域警备法案》的目的在于处理海保厅执法与自卫队出动之间的“灰色地带”。但从内容来看，该法案事实上进一步混淆了行政不法与刑事不法之间的界限。未来几年如果安保法制三法案在日本国会获得通过，作为实体法的厅法与自卫队法的界限将更加模糊，以厅法为基础的日本海上执法管理体制将发生根本性变化。
二战以后，日本政府根据GHQ的指示制定《厅法》，旨在成立以海保厅为核心的综合性海上保安管理体制。但由于各省厅和地方公共团体的反对，海保厅成为以海上执法为主要职能的国家警察机关。日本事实上未能建立起以海保厅为核心的综合性海上执法管理体制。海上执法体制建设需要立足国情，妥善处理相关立法与国家法律体系中其他部门法的关系。较之厅法，在日本庞大的行政官僚体制内，通过长期实践制定并完善的《渔业法》、《海岸法》等行政立法，内容更加完整，对于我国的海上执法体制建设具有借鉴意义。
今后随着经济社会的发展和全球化进程不断加快，海洋在我国的经济、外交、安全大局中将占有至关重要的地位。探讨建立综合性的海上执法管理体制的可行性是很有必要的，但尊重不同发挥比较优势的重要性亦不能忽视。海上警察制度与法制建设涉及海上执法、海难救助、海洋资源合理利用等多个领域，通过立法建立并完善中央各机关，以及中央与地方各级部门间的协调机制是我国进一步深化海洋管理，进而实现海洋强国目标的必要前提。
作者：米多，中国政法大学法学院讲师，研究专长为日本法制史、日本政治外交史、近现代东亚国际关系史。