【建纬观点】工程总承包项目施工图分阶段审查政策梳理
根据《建设工程质量管理条例》第十一条第二款规定，施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。基于这一规定，无论是传统的施工总承包还是新兴的工程总承包模式，原则上施工图都需要审查合格后方可使用。随着近年来工程总承包模式的迅速发展，为了能够充分发挥其设计-施工深度融合、工期缩短、建设高效等优势，施工图分阶段审查逐渐成为现阶段推动工程总承包模式发展的有力举措。基于此，本文将对施工图审查制度的发展历程、工程总承包项目施工图分阶段审查政策的基本情况、详细划分等进行简要梳理，以供大家共同学习、讨论与交流。
1997年颁布的《建筑法》对于建设项目勘察、设计文件的标准提出了要求，将“满足施工需要的施工图纸及技术资料”作为申领施工许可证的条件，但未明确设立施工图审查制度。由于缺乏图审制度进行适当监管，不少建设项目的工程图纸在没有满足安全标准和技术规范的要求的情况下就投入使用，导致了一些重大工程事故的发生。2000年，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）和《建设工程勘察设计管理条例》（国务院293号令），分别在条文中规定，施工图设计文件未经审查批准的，不得使用，自此我国正式设立了施工图审查制度。
2000年1月30日和9月25日
《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）和《建设工程勘察设计管理条例》（国务院293号令）发布，施工图审查属于行政审批行为，审查主体为县级以上人民政府。
2004年5月19日
《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号）发布，施工图审查的性质属于自律管理的行政审批行为，审查主体为建设主管部门认定的施工图审查机构。
2017年10月7日
《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）发布，对《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》予以修改，明确施工图审查不再是政府行为，政府职能正式转变为指导和监督。
2019年3月29日
《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）发布，加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制。
施工图审查制度设立至今已有21年的历史，随着社会的进步与时代的发展，该项制度亦几经更迭。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》的相关规定，施工图设计文件应当经县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。因此，当时的施工图审查属于行政审批行为，其审查主体是县级以上人民政府。
2004年，原建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号），其第三条明确规定施工图审查的主体是建设主管部门认定的施工图审查机构。施工图审查的性质开始发生一定的转变（自律管理的行政审批）。[1]虽然之后134号部令被住建部令13号废止，但关于审查主体的规定并未发生实质性变化。
2017年，国务院发布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号），对《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》两部行政法规的部分条款予以修改，删除了由县级以上人民政府对施工图进行审查的相关规定，改由施工图设计文件审查机构进行审查。此时政府的职能正式转变为监督机构。
2019年3月26日，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），第（四）条规定提到：试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。各地开始了取消施工图审查、分类取消施工图审查和政府购买施工图审查服务等多种模式并存的实践探索。
或许施工图审查制度即将完成其历史使命，退出历史舞台，但立足当下的改革推进阶段，梳理现有的工程总承包领域中关于施工图审查制度的相关规定具有较高的实践意义。
据不完全统计，目前全国范围内（除台湾、香港和澳门），共有湖北省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、四川省、上海市五个省级地方根据所在地的工程实践情况和地区发展的实际需求出台了工程总承包管理办法；天津市、广东省和山东省三个省级地方出台了工程总承包管理办法的征求意见稿；山西省、浙江省、江苏省、广西省、吉林省五个省级地方以加快推进工程总承包发展的通知、指导意见等形式出台了本地区的工程总承包政策文件。除山西省、浙江省外，上述其他工程总承包管理文件中均涉及施工图分阶段审查的相关规定。
根据梳理各地现有工程总承包管理文件中关于施工图审查的相关规定，其中关于施工图送审的规定在表述上存在“分期”、“分单体工程”、“分阶段”、“分标段”等多种用法。与此同时，基于理解上的不同，许多文件中即使使用了同一措辞，也可能是在表达不同的内在含义，特别是“分阶段”一词。
根据梳理分析，上述工程总承包政策文件中使用的“分阶段”一词大体可以分为两种含义，其一是纵向的分阶段审查，即根据分部工程进行阶段划分，根据建设流程和使用功能上的相对独立性，一般分为两阶段（基础阶段和主体阶段）或是三阶段（“桩基工程、基坑支护和土方开挖”、“±0.000以下结构”和“±0.000以上”）；其二则是横向的分阶段审查，即根据功能或区域将工程中的不同建筑进行划分，这种分阶段审查的分类方式较多，其中一种为主体工程和配套工程，此时的“分阶段”一词的含义更接近于通常所称的“分单项工程”或是“分单体工程”或是二者的结合。
（一）横向分阶段审查
1. 新疆住建厅、发改委《新疆维吾尔自治区房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法》
第三十四条 依法应当进行施工图审查的工程总承包项目，房屋建筑工程可以根据实际情况按单体工程进行施工图设计文件审查，市政基础设施项目可以根据主体工程、配套工程分阶段进行施工图审查。
2. 江苏住建厅、发改委《关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见的通知》（苏建规字〔2020〕5号）
九、强化工程总承包实施监督管理。采用工程总承包方式的项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。
3. 广东住建厅《关于房屋建筑和市政基础设施工程总承包实施试行办法（征求意见稿）》
第二十四条 按照法规规定应进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据项目实施情况，按照单体工程进行施工图设计文件审查。
4.吉林住建厅《关于加快推进工程总承包发展的实施意见》（吉建管〔2016〕50号）
（三）按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况，按照单体工程进行施工图设计文件审查。
应当注意的是，上述四个地区中，新疆采用的“主体工程、配套工程”可以认为是数个具有功能配合关系的“单体工程”组合而成，因此将单体工程的施工图审查在新疆是否可行需进一步与当地行政监管部门沟通确认。
（二）纵向分阶段审查
1. 辽宁省住建厅、发改委《辽宁省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施细则》（辽住建〔2020〕65号）
第二十六条 工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实施情况，分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分子项、分单体进行施工图设计文件审查送审，具体送审方式由建设单位与施工图审查机构约定。
2. 四川住建厅、发改委《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建行规〔2020〕4号）
第二十六条 工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实施情况，分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分子项、分单体进行施工图设计文件审查送审，具体送审方式由建设单位与施工图审查机构约定。
3. 山东住建厅《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》（建办市函〔2019〕308号）
第三十三条（施工图设计文件审查）工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实际情况，按规定分阶段审查施工图设计文件。
4. 天津住建委《天津市房屋建筑和市政基础设施工程工程总承包管理办法（征求意见稿）》
第二十四条（施工图审查）依法进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，房屋建筑工程可以根据实际情况按照单位工程进行施工图设计文件审查，大型市政公用工程可以根据实际情况按照单位工程或者分阶段、分标段进行施工图设计文件审查。
根据上述规定可以发现，允许施工图纵向分阶段审查的地区一般也允许施工图横向分阶段审查。根据工程实践经验，施工图设计中的最小力学分析单位一般为单体工程，因为单体工程的内部在结构受力等方面联系较为紧密，而各单体工程之间虽然根据距离远近也会产生一定的相互影响，但这种相互作用远小于单体工程内部的相互作用，故实践中很少存在允许纵向分阶段审查而不允许横向分阶段审查的做法。
此外值得一提的是，山东省的工程总承包管理办法虽未明确“分阶段”一词的含义，但其之后发布的《关于进一步优化房屋建筑和市政基础设施工程施工许可办理环节营商环境的通知》（鲁建建管函〔2021〕４号）的适用条件为施工（或工程）总承包单位，其中规定的“分阶段办理施工证”的方式可纳入本文所称的纵向分阶段，并且济南住建局在《关于在房屋建筑和市政基础设施领域推行工程总承包模式的实施意见》（济建发〔2021〕19号）中将“分阶段”与“分单体、分标段”并列，亦可从旁佐证该总承包管理办法中“分阶段”一词的含义。
（三）未对分阶段审查作出明确规定的地区
除了上述两种施工图分阶段审查的方式，还有一些地方的工程总承包管理文件中，虽然规定了工程总承包项目可以分阶段进行施工图审查，但从前后语境暂时无法判断出该“分阶段”的含义，需等待后续公布更细化的规定或办事指南方可了解其含义，因此将这部分规定单独汇总一类，便于读者理解。
1. 上海住建委《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范〔2021〕3号）
第三十条（施工图审查） 工程总承包项目按照相关法规规定应当进行施工图审查的，建设单位可以根据项目实施情况，将施工图一次性或者分期、分阶段送审。工程总承包项目经理应在送审的施工图设计文件上签章。
2. 湖北住建厅《湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法》（鄂建设规〔2021〕2号）
第三十六条 工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实际情况，按规定分阶段审查施工图设计文件。
3.广西住建厅《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理的通知》（桂建发〔2018〕9号）
（二）工程总承包项目可以根据实际情况分阶段进行施工图设计文件审查。符合施工许可条件的，建设主管部门依法允许分阶段办理施工许可证。
值得一提的是，施工图分阶段审查并非是工程总承包模式特有的改革举措，在没有发布工程总承包政策文件或发布的工程总承包政策文件中对施工图分阶段审查没有明确规定的部分省市，工程总承包项目的施工图审查仍应参照有关规定执行。其中，福建、海南在原有的施工图审查管理规定中就设定了在特殊情况下可以分阶段送审施工图；部分地区，如青岛西海岸新区推行取消施工图审查制度的试点工作。这些地区的工程总承包项目应当按照本地区相应的施工图审查管理规定执行。
综合上述梳理中可以发现，2016年住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）后，许多省市在制定工程总承包相关政策文件的过程中都涉及到施工图分阶段审查的内容。在实践中，无论是纵向的还是横向的施工图分阶段审查，都能有效减少工程总承包项目建设审批时间。考虑到纵向或横向的施工图分阶段审查都有与之对应的施工组织方式，若同时推行这两种施工图分阶段审查，能够最大程度上便于承包商根据自身施工能力的特点选择不同的施工图送审方式以便于加速项目落地，发挥工程总承包模式高效的优势。随着国家相关制度的不断完善，工程总承包市场也将健康有序地不断向前发展。
[1] 参见陈建国、华春翔、胡文发、张耀尹：《施工图设计文件审查制度发展历程的回顾与分析[J]》，载《中国勘察设计》2019年第05期，第62-67页。
本文的撰写及梳理由工程总承包业务部专职律师胡丹（武汉大学法学本硕）、实习生林昀昕（本科福州大学、华东政法大学法律硕士）负责完成。
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