庭审研究 | 紧急情况下公安机关处置行为合法性审查的思考
文 | 江苏省南京江北新区人民法院 潘伟 程媛
公安机关承担着众多的社会管理职能，日常处理警情过程中常常面临各种紧急情况。紧急情况往往具有突发性、复杂性、不确定性，不同程度涉及人员生命健康、财产安全等重大权益，一旦处置不当，可能造成重大危害后果，引发社会舆情。评判紧急情况下现场处置行为的合法性，应当尊重人民警察的工作特点，遵循以人为本原则、比例原则、正当期待原则和谦抑性原则。除了一般的合法性要求之外，还应当考量执法行为是否合乎正当目的、是否有利于最大化保护合法权益、是否尽到合理的注意义务、是否超过必要的限度等因素。公安机关也需要在相关合法性审查标准指引下，进一步完善紧急处置机制，提高应对能力，更好地引导、鼓励公安机关和人民警察积极主动依法履职，维护社会治安秩序和人民群众利益。
根据《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）的规定，公安机关除依照刑事法律规范打击犯罪之外，还负有治安处罚、社会救助、公众服务等多项社会管理职能。实践中，公安机关的现场执法环境非常复杂，大部分属于常态化执法环境，但也有一些属于非常态化的执法环境，其外在表现之一，就是执法过程中出现了各种突如其来、无法预测的紧急情况，为了控制事态、减少损失，需要当事民警迅速采取处置措施。
对于相关情况的处置，审判实践中普遍存在以下几个问题：一是什么样的情况可以视为执法过程中“紧急情况”，紧急情况具有哪些共同的特点；二是对紧急情况下公安民警的执法行为如何进行合法性审查；三是基于这种合法性的要求，公安机关如何有效应对各种紧急情况。
紧急情况的类型及特点分析
《人民警察法》对于紧急情况的具体类型没有明确规定，但在个别条款中有所涉及。例如，该法第十九条中规定，“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责”。而在执法或接处警过程中遇到的一些紧急情况，相关法律法规赋予了人民警察在特定条件下可采取必要手段的职权。《人民警察法》第十七条规定，“县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留”等。公安部根据《人民警察法》及有关规定制定的《110接处警工作规则》，亦规定了部分情形。
结合法律法规及司法实践看，人民警察遇到的紧急情况至少包括以下几种类型：一是接处警过程中遇到正在发生的行为人溺水、坠楼、自杀等危及本人及他人人身或财产安全等紧急求助事项；二是遇到行为人因外来或内在因素遭遇危难，比如因突发疾病、遭遇险情或灾难，处于孤立无援的境地；三是公安机关在执法过程中，执法对象不予配合，出现逃跑甚至袭击警察的行为；四是需要公安机关紧急处置的其他突发事件。
就紧急情况的特点而言，一般应包含以下几个方面：
具有突发性、复杂性和不确定性。突发性反映其事发突然，警察没有任何思想准备，短时间内没有充分的思考和准备时间。复杂性与人民警察职能的多面性紧密相关，其工作不仅是实施法律，还要对广泛多样的公众需求作出有效反应。而每一个事件高度个别化的特征，给警察有效应对、正确处置带来巨大困难。不确定性是基于外部环境的复杂多变、当事人的个体因素各不相同，不仅现实情况无法预测，现场处置的后果也难以预料。
往往涉及生命健康、财产安全等重大权益。这是从紧急情况可能产生的后果层面而言的。紧急情况区别于一般情况，就是因为与一般情况相比具有紧迫性。不仅现场形势紧迫，而且这种紧迫形势可能造成的后果非常严重，需要优先处理、及时应对。否则，就会造成人员受伤、死亡，或公共财产、他人财产受到重大损失，也容易引发社会关注。
缺乏相对规范的应对指引。法律、法规和规章不可能涵盖社会生活的方方面面，公安机关制定的规范性文件虽可作为规范执法活动的补充，但也不能囊尽所有应对之策。以交通警察为例，《交通警察道路执勤执法工作规范》就分别附有查处酒后驾驶、查处超速行驶、查处运载危险化学品车辆的操作规程等内容，但面对执法对象抗拒执法、逃避执法等情况下如何处理，则并无具体的应对指引。
处置效果往往依赖当事民警的经验判断。面对紧急情况，现场民警需要通过主观判断作出裁量，这对民警的现场处置能力、冷静程度和业务技能提出了极高的要求。由于受到信息来源、现场客观条件、工作经验等因素影响，民警作出判断和选择的合理性不尽一致，从而会产生不同的法律效果。一旦对情势判断失误、处置不当，无论对相对人还是民警本人，都会带来相应的风险。
紧急情况处置行为合法性审查
应遵循的原则
基于控制事态、减少损失的初衷，在处理突发情况时，公安机关采取处置措施时一定程度上会突破常规的手段。这些处置手段虽非规定动作，但却在法治框架内被允许，不属于合法性原则的例外，同样要受到相应的法律原则的控制。
遵循以人为本原则。行政法的基本原则之一就是尊重和保障人权。紧急情况处置行为往往关系到相对人的生命健康权，是人权最重要、最基本的内容。正是由于生命的根本价值，使得保障和维护人的生命安全成为法律的根本任务之一。生命权是法律保护的最高法益，其价值具备优先性。当法律必须在各种权益面前作出选择时，生命权具有绝对的优先性。
遵循比例原则。比例原则是指国家在行使权力的过程中，其对公民个人权利所造成的损害与其所保护的法益之间应保持一定的比例关系，不得为了追求某方面的利益而牺牲更大的法益，尽量采取对公民权利限制最小、最为温和的方式。只要处置措施的范围、力度能够达到维持稳定、安全社会秩序的目的，就应在此范围和力度之内行事。例如，在驾车的行为人不配合执法并可能造成更大社会危害情况下，警察对行为人所驾车辆的车轮开枪，采取的措施并未明显超出比例原则的要求。
遵循正当期待原则。正当期待原则是指相对方基于法的安定性和政策连续性，对行政行为产生的合理期待和相关利益，应当受到法律上的保护。“期待”反映了公众对政府的善意和信任，从而构成行政权力正当性的基础。正当期待原则对维系政府与民众之间的依赖、约束政策裁量、促进行政理性化均具有重要价值。
遵循谦抑性原则。人民警察现场执法常常面临无法预测、无法感知的各类复杂情况，很难在第一时间作出准确判断，而执法对象意外受伤、死亡等因素可能会造成民警不得已选择“软弱”执法。这样做表面上降低了执法风险，实质一定程度上削弱了公安机关的执法功能和权威。因此，对紧急情况下民警执法行为进行评判时，应当尊重和考量公安机关的工作特点，避免以事后的判断对当事民警科以不切实际、违背常理和无法履行的义务。
合法性审查中的考量因素分析
人民法院审查行政行为是否合法，通常要求行政行为的主要证据充足，适用法律、法规正确，符合法定程序，不能超越职权或滥用职权等。对于紧急情况下执法行为的合法性审查，除了上述一般性标准之外，还应当基于相关的法律原则，考量以下几方面的因素：
行为是否合乎正当目的。正当目的是诚信原则在行政执法领域的延伸和演化，是对紧急情况下处置合理与否的检验标准。这里的正当目的，应当是与维护合法权益直接联系的合理目的。当事民警只有基于正当目的、秉持善意，其行为才具有合法性。
行为是否有利于最大化保护合法权益。法律规定要求公安机关在执法过程中，既要保证行政管理目标的实现，也要保护相对人的基本权益。当执法目的发生冲突时，优先选择更需保护的法律价值，根据执法环境的改变，及时调整工作方向，以最大化保护合法权益。例如，公安机关查处酒驾过程中，有执法对象为逃避执法而跳入河中。此时，民警应当意识到，与道路交通安全秩序相比，公民的人身安全更为紧迫、更为重要、更值得保护。如果公安机关不能主动将工作重心立即转移到抢救落水人员上来，很可能构成实质上的违法。
民警是否尽到合理的注意义务。紧急情况下的注意义务主要包括两种情形，一是对“是否存在紧急情况”的判断是否合理；二是在处置过程中是否尽到合理的注意义务。在第一种情形下的“合理性”的判断通常不涉及价值考量，只需要以一般人的经验、常识为准。例如，在薛某诉某交警大队不履行法定救助职责一案中，事发时间是3月17日凌晨，天气寒冷，水深不明，即便落水者会游泳，当时条件下其生命安全亦有相当的危险性。因此，薛某处于危难之中是显而易见的。而当事民警主观判断何某已经游走，没有第一时间报警，对何某所处的危难情形视而不见，属于未考虑应当考虑的情节，亦疏忽了常人都应当注意的义务，存在重大过失。在第二种情形下，判断处置过程的手段是否具有“合理性”，通常要结合现场的具体情况和公安机关的职责要求。例如，在一起案件中，报警人已明确警情是有人落水且告知落水地点，但处警人员未配备任何救援器材，属于未尽到注意义务。
行为是否超过必要的限度。在紧急情况下，行为人很难对自己的行为作出理性的判断和掌控。因此，所谓“不要超过必要限度”，实际上就成为了一种事后的判断，成为了法官在裁决案件时的一种考量。如何找到这一权利和义务的平衡点，应当综合考虑处置行为的目的、手段、强度、损害后果等情节，考虑民警与执法对象之间的力量对比，立足事发时所处情境，并结合社会公众的一般认知作出判断。此外，也可借用“道德上的确定性”这一概念，在行使权力时扪心自问几个问题：采取的措施是否有合理的根据？所采取的措施就眼前的情势而言是否过分？采取这种措施是否让自己良心不安……
合法性审查标准的启示
由于公安机关的行政执法行为可能受到司法审查，因此，人民法院所确立的证据标准和考量因素就成为公安机关执法的重要指引。由此，笔者提出以下建议：
建立责任豁免制度。紧急情况下发生的危害后果往往不能预见或防范。对于民警执法行为的司法审查，应当理性、客观、实事求是，不能以事后的理性判断代替现场的临机处置，不能因为出现了人员伤亡或重大财产损失，就将执法过程中出现的意外一律归责于公安机关。人民法院在审理此类案件时，要严格区分违法责任和赔偿责任，对于有违法情形但与损害后果之间没有法律上的因果关系的，可以确认违法，不能判决公安机关承担赔偿责任，避免出现“谁死谁有理”的错误导向。公安机关也要完善执法质量考评机制。在紧急情况下采取的措施只要目的正当、未超过必要限度、符合一般公众在紧急条件下的合理期待，即使发生危害后果，也可以纳入免责范围，从而进一步调动民警的积极性，解除民警依法行政的后顾之忧。
建立沟通机制，规范处置流程，形成工作预案。以“溺水”警情为例，通常有三种情形：一是失足落水救助警情；二是溺水自杀类警情；三是执法对象为躲避抓捕逃逸落水警情。目前，虽然处置溺水警情的基本原则通常是“确保自身安全，坚持近岸器械救援，不轻易下水”，但由于落水人的动机各不相同，现实情况相比公安机关的认识更为复杂。因此，人民法院可以与公安机关进行沟通协作，将一些事件进行整理，找出共性，从预防、危害应对等角度，不断完善预案，使一线民警遇到同类情况能有所指引，避免因无应对方案、又缺乏应对技能，出现处置不当的情形。通常情况下，是否有工作预案对于处置行为的合法性审查并不会产生太大的影响。但是，完备、规范的工作预案对于提高处置效果、减少生命财产损失意义重大，也有利于增强人民群众对公安机关的信赖。对于常见类型的紧急情况，应在统计评估的基础上细化分类、归纳总结，及时制定或补充完善应急预案，作为公安机关执法规范的有力补充，形成长效机制。
积极行政，合理运用行政裁量。行政裁量合理原则既是“积极行政”理念的要求，也是最适当的法律效果选择。紧急情况非常复杂，应当充分尊重并保障警察的自由裁量权，不能要求警察以自陷危险的方式对他人进行无限度救援，也不应将执法过程中出现的各种意外都完全归责于公安机关。只要当事民警遵循《中华人民共和国行政法》的基本原则，行为符合立法目的，裁量理由合理充分，利益考量合乎比例原则，未违背特殊的职责要求，人民法院对其行为就应当予以支持，以鼓励人民警察审时度势、因事制宜、能动执法，最大程度实现公平正义。
加强技术保障，强化证据意识。公安机关每天应对各种纷繁多变、类型多样的紧急情况，没有相应的装备和技术保障，民警个人处置能力再强，也无法弥补硬件上的缺失。因此，要加强一线执法民警应急处置的装备保障，这是民警依法履职的重要基础。同时，要增强证据意识，高度重视执法记录仪的作用。执法记录仪对民警是约束，更是保护。执法过程中的音视频资料是判断执法行为是否合法的重要证据。紧急情况发生后，当事民警要在第一时间将警情和处置情况向上级报告，发生人员伤亡、重大财产损失的，相关部门也要在事后第一时间对当事民警进行调查询问，听取民警陈述，查明事发原因、现场情况、处置经过、民警心理状态等，并形成书面材料。由于紧急情况下现场证据往往比较单薄，这种事后第一时间所作的调查，对还原案件事实极为重要。
加强业务培训，强化干警心理辅导。业务培训应有的放矢，从基层干警工作实际出发，加强对典型案例的分析，着重培养和锻炼干警驾驭治安的能力、组织协调的能力、群众工作的能力、合理裁量的能力，使民警能够冷静思考预判，准确分析决断，避免不当裁量造成工作失误和被动。紧急情况容易引发重大舆情，人民警察目睹人员伤亡，事后还需接受相关机关的调查和人民法院的司法审查，心理压力巨大。因此，要对干警进行心理辅导，包括心理素质的锻炼、心理健康的促进以及预防性干预，使人民警察在面临紧急情况时，能够临危不惧、敢于作为。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2021年第14期
中国审判新闻半月刊·总第276期
编辑/孙敏