基层为何难担起文物保护之责
据第三次全国不可移动文物普查显示，全国83.3%的不可移动文物散落在县（区）以下的农村地区或城乡结合部，田野文物、传统村落、考古大遗址等大多远离城区。依照《文物保护法》规定，县（区）级人民政府和文物行政职能部门承担着：文物认定和登记、“两线”范围划定及公布、文物安全巡查、日常维修及保养、文物展示与利用、文物法制宣传与文物行政执法等职责，责任重大，任务繁重。
01
问 题
县（区）是文物保护工作的前沿和基础，党中央、国务院有关文物保护的指示、批示精神能否全面有效落地，关键还是靠县（区）级人民政府主体责任的体现，看文物保护各项工作是否在基层得到应有的重视。因此，基层在文物保护中的地位和作用是不可或缺和替代的。但现实中，县（区）级文物保护工作弱化、软化、边缘化的现象比较普遍，大都成了本地区文物保护的“凹地”，具体表现在：
在新农村建设、城区改造、房地产开发、当地的重点建设工程等过程中，未核定为文物保护单位的不可移动文物，有的甚至是市、县级文物保护单位大量消失。据近年来国家文物局利用卫星遥感技术，对少数市县区域内第三次不可移动文物普查点消失情况实施的跟踪监测数据显示，个别地域文物消失的数量和速度相当惊人。
文物为建设让路现象十分普遍，有的随意改造或迁移文物保护单位，有的至今还未划定并公布文物保护单位的保护范围和建设控制地带。文物遭火灾、拆除、损毁的新闻屡屡见诸报端和网络。文物年久失修破烂不堪的问题在基层比较突出。
地下文物在施工中被毁或遭盗抢、田野文物被偷盗、古墓葬被盗掘、古建筑构件被偷走等问题，大多发生在县（区）以下的村镇和街道，且有越来越疯狂的趋势。据不完全统计，每年70%以上的文物安全事故出现在县（区）域。馆藏文物被盗也大多发生在县级博物馆。
县（区）以下的博物馆、纪念馆及文物保护单位展示和利用情况不容乐观，有的文物保护单位维修好后，要么无法利用长期闲置，要么展览陈旧观众寥寥。由于对文物保护单位的不当利用也造成了对文物的损毁，甚至灭失。
02
成 因
县（区）级以下政府对文物保护情况最了解，问题发现最及时，采取措施最有效，那么为什么成了文物保护的“凹地”呢，主要原因还是当地政府特别是地方主要领导对文物保护工作不重视，没有认真学习领会党中央、国务院就文物保护工作提出的系列要求，不能正确处理经济建设、城乡发展与文物保护的矛盾。其具体原因：
依据相关法律法规要求，县（区）级政府作为文物保护的主体责任者，面对如此繁重的文物保护任务和严峻的文物安全形势，理应设立相应的职能部门和管理机构，但据国家文物局相关统计表明：全国仅有三分之一的县（区）在文广新局加挂了文物局的牌子，文物管理科室一般仅有1－2人，绝大部分的县（区）政府既没有编制机构，也没有专人负责文物管理工作，此项工作主要交给博物馆代管，职责不清政事不分。文物行政执法工作更是无法开展，大多数县（区）文物管理部门没正式编制人员或达不到现场执法须2人以上的法律要求，也没有把文物行政执法职能委托给文化综合执法机构，导致文物违法案件无人管没人查的状态。
在一个县（区）范围内，文物保护单位、未核定为文物保护单位的不可移动文物、传统村落等数量较多，有的县（区）多达几百处，馆藏文物近千件，尤其是田野文物及大遗址，地理位置偏僻，在人员少、专用交通工具缺的情况下，文物日常安全巡查工作困难重重，有时文物被盗、被破坏很长时间才被发现。重点文物保护单位和博物馆的安全防范力量和设施都比较薄弱，主要靠有限的人力去看管，安全监控、消防、防雷及科技手段运用很少。
县（区）一级懂得文物保护专业的人才奇缺，经济欠发达地区也难留得住人才，除经济较发达且文物资源丰富的地区外，一般的县（区）没有专门的文物保护所，对文物进行日常维护都比较困难。文物保护法要求：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。可现实中，大部分县（区）没有正常的文物维修经费，也没有馆藏文物的预防性保护及文物征集专项经费。有的县（区）愿意花几千万甚至上亿的经费盖文化场馆，却不愿花少量的钱进行文物的日常保护。有的地区就是因为文物保护缺少最低限度的经费保障，直接导致大量文物消失。
作为县（区）级文物行政部门或文化部门，面对政府的“一把手”工程、强势部门招商引资项目、重大民生工程等，文物行政部门显得地位低缺少话语权，有时甚至连发表意见的机会都没有。依据相关的法律法规，凡涉及到文物保护单位本体或未核定为文物保护单位的不可移动文物、地下文物、文物保护单位保护范围和建设控制地带等建设行为都应在事前征求文物部门意见，但现实中，大量文物被毁、“两线”范围内的非法建设、文物保护单位周边环境或历史街区遭到严重破坏，文物部门的意见根本无人采纳，呐喊声也显得苍白无力，有时甚至还要背“黑锅”，受冤枉气。
03
对 策
县（区）在文物保护中发挥着不可忽缺的作用，面对县（区）成了文物保护中的短板或文物安全管理的“凹地”这一现实，笔者认为应借着李克强总理就文物保护的系列指示、批示，国务院出台的《关于进一步加强文物工作的指导意见》，各省下发的《关于进一步加强文物工作的实施意见》这股东风，在加强县（区）级文物保护工作方面采取以下对策：
县（区）级文物保护的主体责任要有专门的职能机构去落实，在政府部门中应当设立相关科室。在下一轮的文化体制改革中，该科室只能加强不能削弱，否则做好文物保护工作只能是一句空话。那种借用或挤占文物保护管理人员编制的做法，也只能使文物保护工作弱化。文物保护工作专业性比较强，必须要有相对稳定的专业人员从事此项工作，县（区）级党委、政府应重视文物保护人才队伍建设。
县（区）在人员编制十分紧张的情况下，可以考虑采用文化执法机构的共建共用模式，并将文物行政执法职能纳入其中，与文物行政管理力量协调使用。面对文物违法主要是法人所为查处难度大，大多县（区）文物行政执法基本没开展的现状，基层政府应高度关注文物行政执法工作，对文物违法案件查处不能软，这是确保文物安全的重要手段。
县（区）专门从事文物管理的力量十分有限，不能全靠文物部门去做文物保护工作，必须让相关职能部门都依法承担起文物保护职责，发动社会力量参与文物保护工作，成立文物保护志愿者队伍，对重点文物聘请义务看护员，加大文物法制宣传，让全社会都来关心和支持文物保护，形成群防共管人人参与的良好氛围。
目前，按照属地管理分级负责的文物经费保障体制，县（区）文物数量多、状况差、经费少，急需抢救的文物又较多，有不少地区就是因为正常的文物维修经费缺，许多文物就这样坍塌灭失了，馆藏文物也因经费不足无法进行预防性保护。作为县（区）政府应将文物保护所需经费纳入每年的财政预算，重点给予保障。
县（区）级政府要按照分级管理层层落实的文物安全管理要求，将文物保护责任分解到镇和街道、村和社区，明确责任单位、责任人和举报电话，聘请田野文物的义务看护员。把文物保护工作纳入各级政府绩效考评体系，加大培训和宣传，做到奖罚分明。
基层文物保护力量薄弱，基础工作容易放松。如，文物保护单位的“四有”工作不到位，保护范围和建设控制地带不及时划定并公布，重大建设工程项目不按规定实施考古调查，文物安全设施不完善，日常巡查没人做等等，作为县（区）级政府要高度重视文物保护的基础性工作，切实做好本地区的文物保护与利用工作。
当然，在全国范围内也有一些县（区）对文物保护工作十分重视，在机构设置、队伍建设、经费保障、日常管理等方面都做得比较好，相比之下这些地区的文物安全工作做得也比较扎实。各地的“十三五”文物事业发展规划都已编制印发，上级的相关要求和规定也已非常明确，能否真正落地生根、开花结果，县（区）是关键。同时，国家文物局和省级文物行政部门也应加强对县（区）文物保护工作的指导和监督，并提供相应的支持。
作者单位：江苏省文物局
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