农业执法中实施行政强制措施和申请行政强制执行的几个具体问题

作者：孙继承

单位：南京市农业委员会

一、强制措施的设定

《行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

目前，农业法领域设定了查封、扣押、暂扣等强制措施的法律或行政法规主要有：种子法、农产品质量安全法、动物防疫法、渔业法、兽药管理条例、植物检疫条例、植物新品种保护条例、农业转基因生物安全管理条例、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定、农业机械安全监督管理条例、乳制品安全监督管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等。

二、强制措施的实施方式

《行政强制法》第十八条规定行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。

需要说明的是，执法人员实施查封扣押等强制措施的，以上十个部分每个环节缺一不可。其中，两名人员、出示证件可在现场笔录中明确注明。当事人不在场的，可邀请见证人对通知到场的过程进行见证，并在相关说明或记录上签字；见证人原则上应当与案件无利害关系的人，当事人职工或雇工可作为见证人，不需要有当事人授权委托为前提。当场告知理由、依据、权利和救济途径，应当采用农业部颁布的文书格式。当事人不在场时当然无须当场交付决定书，但必须当场制作文书。如案件查处中发现当场制作的文书确定的当事人与真实的当事人不一致，可通过相应程序变更当事人。对于当事人的口头陈述和申辩，执法人员在有关文书中应当对其陈述、申辩内容和是否采纳予以说明。

三、实施强制措施后的处理决定

《行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。

一种观点“作出处理决定”是指农业行政机关作出《行政处罚决定书》，一种观点认为“作出处理决定”是指农业行政机关负责人对行政处罚建议的批准。在行政处罚程序中，对不予立案、案件移送、不予处罚、延期处理、行政强制措施的实施和解除等，机关负责人批准即成为处理决定。

如果对需要没收的非法财物采取强制措施已达60日，而最终的行政处罚决定还未作出，此时是否需要作出解除强制措施的决定呢？《行政强制法》第二十八条规定，有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（四）查封、扣押期限已经届满。可见，根据该规定，查封、扣押期限届满的，必须作出解除查封、扣押决定，没有例外，这一点与证据登记保存期限届满的处理规定不同。后者有“依法定程序处理”的规定，在实践中为了办案防止证据灭失，可以通过表述为拟没收、将没收或在实施行政处罚前根据案件查处需要作为物证等方式处理，从而达到继续实际控制违法物品的目的。

兽药方面，《兽药管理条例》第四十六条规定，兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施，并自采取行政强制措施之日起7个工作日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15个工作日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施。假劣兽药案件中，使用查封或扣押措施后，必须遵守上述7日或15日作出立案决定的规定。农业领域其他案件没有相关规定。

四、强制措施的实施主体和人员

《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

实践中，受委托行使行政处罚权的农业综合执法机构的工作人员（非行政机关工作人员）在行政处罚实施过程中，能否行使与其相关的行政强制措施权，即是否能实施查封、扣押等强制措施？对此有几种不同认识【以下部分内容来源于：江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编：《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第118-119页；刘德权主编：《最高人民法院司法观点集成行政及国家赔偿卷（第二版）》，人民法院出版社2014年版，第641页。】：“一种观点认为，可以一并行使，行政强制措施的依附性决定其不能脱离所依附的处罚行为单独存在，强制措施的功能之一是为了顺利实施行政处罚，如果禁止受托单位对违法行为采取行政强制措施，则可能无法实现行政管理的目的，失去委托处罚的意义。另一种观点认为，不能一并行使，本法对行政强制措施明确禁止委托实施，况且进行行政处罚并非必须采取强制措施，在受委托处罚的情况下，完全可以不采取强制措施直接实施行政处罚。我们认为，第一种观点虽然符合行政强制措施和行政处罚唇齿相依的关系和执法规律，但的确与法律规定相违背。因此，在立法部门或者最高人民法院出台相关解释之前，对受委托机关为达到处罚目的采取行政强制措施的行为，原则不宜认定为违反禁止授权原则。”根据以上内容，似乎表明：受委托行使处罚权的农业综合执法机构人员采取强制措施的，尽管与《行政强制法》规定相悖，但又倾向认定该行为没有违反禁止授权原则。

上述观点似乎为农业综合执法机构人员采取强制措施的非违法性带来了曙光。但是，在“韩会明、王妥与武汉市客运出租汽车管理处行政强制二审行政判决书【案号：（2015）鄂武汉中行终字第00048号】”中，一审法院认为，本案中，对鄂AAY985车辆采取当场扣押强制措施的执法人员系青山交通局工作人员，强制措施的事后审批亦是由该局的负责人批准，而暂扣车辆的法律文书却是由市客管处出具。因此，不论涉案行政强制措施是市客管处还是青山交通局实施，均与上述法律规定相悖。武汉中院二审认为，通过委托，青山交通局从市客管处获得了对未取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车营运的行为进行稽查和实施行政处罚的职责。但市客管处并未明确将暂扣车辆的职权委托给青山交通局。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条  关于“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”的规定，青山交通局也不能接受市客管处的委托取得《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第三十五条第三款所规定的暂扣车辆行政强制措施权，上诉人以行政处罚与行政强制措施的密切关联性为由，认为市客管处委托行政处罚，即也是同时对相关的行政强制措施权的委托的观点不能成立，本院不予支持。

五、申请法院强制执行的时间起点

《行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行”。此规定表明，在一般情况下，在法律规定的行政复议和行政诉讼期限届满后，人民法院方可受理、审查并执行，在行政复议和行政诉讼期限未满时，人民法院不得强制执行，在行政复议或者行政诉讼过程中人民法院更不能强制执行。例外情况指最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》第94条的规定：在诉讼过程中，被告申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。

实践中，当事人逾期拒不履农业行政处罚决定的，作出处罚的农业行政部门应当在下列期限内向有管辖权的人民法院申请强制执行：（一）行政处罚决定书送达后当事人未申请行政复议或者向人民法院提起诉讼的，在处罚决定书送达之日起6个月届满次日起算的3个月内；（二）复议决定书送达后当事人未提起行政诉讼的，在复议决定书送达之日起15日届满次日起算的3个月内；（三）第一审行政判决后当事人未提出上诉的，在判决书送达之日起15日届满次日起算的3个月内；（四）第一审行政裁定后当事人未提出上诉的，在裁定书送达之日起10日届满次日起算的3个月内；（五）第二审行政判决书、第二审行政裁定书送达当事人次日起算的3个月内。国家卫生计生委、国家中医药管理局2016年6月5日发布并实施《无证行医查处工作规范》（国卫监督发〔2016〕25号）即采上述规定。

六、申请法院强制执行的期间

【本部分以下内容来源于：实施行政强制法应当注意的十个问题，作者｜耿宝建（最高人民法院）原载｜《人民司法（应用）》2013年第3期】最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》第88条的规定，实际上承认了对行政机关有正当理由的逾期申请，人民法院仍应受理。这一例外规定，有利于确保生效行政决定的强制执行，也受到不少行政机关的欢迎。但在行政强制法制定过程中，有人认为，与民事权利主体申请人民法院强制执行不同，行政决定是代表国家作出的，具有公权力性质。行政决定作出后，当事人不主动履行且行政机关也无强制执行权的，该行政机关就应当尽快申请法院强制执行。这既有助于提高行政管理效率，尽快稳定行政法律关系，也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。因此，为了给行政机关增加压力，提高其行政管理效率和水平，督促其尽快履行申请法院强制执行的职责，维护公共利益，防止久拖不决，甚至是故意拖延申请强制执行，行政机关应在一个不变的期间内向法院申请强制执行，不应当给其逾期申请的机会。因此，行政强制法第五十三条规定的3个月期限即为除斥期间，没有中止、中断之说【全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2011年版，第195页。】。即从起算点算起，行政机关必须在3个月内提出申请，逾期提出申请的，人民法院均应不予受理。

七、催告程序的适用

《行政强制法》第五十四条规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行

【本部分以下内容来源于：实施行政强制法应当注意的十个问题，作者｜耿宝建（最高人民法院）原载｜《人民司法（应用）》2013年第3期】催告程序，是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。

催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限，行政强制法没有作出明确规定。笔者认为，行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度，自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。

需要说明的是，对催告书应当何时送达、催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系，行政强制法并没有明确规定。一般认为，只要在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。也就是说，催告书送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行，也可以在后两者未届满之前实施催告程序，送达催告书。这就与法定的复议和起诉期限可能存在以下两种关系：一是催告书送达时，相对人申请复议或者提起诉讼的期限仍未届满。催告书届满时，如相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限仍未届满，行政机关则应等后者期限届满后才能申请强制执行；如催告书期限届满时，相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限也已届满，则行政机关可以立即申请强制执行。由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行，逾期申请即使有正当理由，人民法院将不予执行，因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内；换言之，催告书至少必须在3个月期限届满前的10日前向义务人送达。

八、申请法院强制执行应当提供的材料

　　根据《行政强制法》第五十五条规定，行政机关向人民法院申请强制执行, 应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四） 申请强制执行标的的情况；(执行标的是指具有给付内容的法律文书所确定的给付内容，是法院强制执行行为所指向的对象，包括财产和行为两个方面)；（五）法律、行政法规规定的其他材料 (如:法人机构代码证、法定代表人身份证明书等) 。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章,并注明日期。