蔡天恒 ¦ 美国防部对《国防采办系统的运行》文件作出新的修订
提要：2017年8月10日，美国国防部对新版5000.2号国防部指示（DODI5000.2）《国防采办系统的运行》文件进行了修订，增强了对采办过程中网络安全方面的控制，将采办管理的职责赋予了更多的部门和机构，并作出了其他细节性的补充或修改。
国防采办程序是规范国防项目采办实施全寿命过程的运行流程、政策制度、策略方法等的总称。美军主要通过国防部5000.02指示《国防采办系统的运行》规范其采办。2017年，美军在总结评估2015年版采办程序运行情况的基础上，对该指示分别于1月26日、2月2日以及8月10日三次进行了修订，增强了对采办过程中网络安全方面的控制，将采办管理的职责赋予了更多的部门和机构，并作出了其他细节性的补充或修改。
◇图1 美国国防部5000.02指示《国防采办系统的运行》最新版本
一、修订背景
美国的国防采办制度，一直根据以往经验和新的需要保持动态更新。为适应国防战略转型需要，并有效解决采办“拖、涨、降”问题，美国通过发布新版DODI5000.02指示来固化近年来的采办管理改革成果，并于2015年1月7日发布新版5000.2号国防部指示（DODI5000.2）“国防采办系统的运行”文件，对国防采办政策进行了全面调整。
◇图2 5000.02指示《国防采办系统的运行》国防部领导签署页
DODI5000.02指示的主要内容包括了采办管理体制的目的、管理机构的职责和采办程序。设立国防部并持续加强装备建设集中统管是美军采办管理改革的重要主线；负责采办、技术与后勤的国防部副部长的设立与拆分始末则反映了美军加强预研科研、研制采购、使用保障与退役处置的装备一体化管理思想与实践；网络与信息集成助理国防部长的裁撤则是美军加强装备体系能力建设的重要举措。
2010年国防部做出了撤销网络与信息集成助理国防部长的决定，2012年1月正式撤销完毕，实现了负责采办、技术与后勤的国防部副部长对整个装备体系的集中统管。而对于网络安全并未形成一份有效的文件来固化改革成果。
当前，美军在进一步加强联合采办的试点、不断总结经验的基础上，逐步推广装备联合采办模式，将各军种的装备采办职权进一步向负责研究与工程的国防部副部长和负责采办与保障的国防部副部长集中，以此实现国防部对三军装备的集中统管力度，更好地提升各军种装备的联合作战能力。因此，对于涉及采办的各部门职责需要进行更为清晰的划分和界定。
基于上述原因，2017年，美军根据2015年版采办程序运行情况，进一步对程序进行了修订。
二、修订的主要内容
美军2017年1月26日和2月2日发布新版采办程序，在2015年国防部5000.02指示的基础上进行了部分内容的增删和修订，8月10日又进行了少量的删改。所有更新内容在美国发布的英文原稿中都用红色字体标出。具体更新内容主要有以下几点。
1．突出了采办管理工作中对网络安全的控制
2017年2月发布版5000.02指示在第一章中明确增加了一条指令目的，即“为在国防采办系统中与网络安全有关的采办职责指定、加强和规定程序”。为此，该版指令增补了一个全新的附件14，该附件命名为《国防采办系统中的网络安全》。
◇图3 5000.02指示《国防采办系统的运行》新增的附件14
该附件首先介绍了网络安全问题对国防采办的影响及项目主任的责任，随后逐条列出了美军采办中的网络安全风险，项目主任应当考虑包括政府项目组织、合同组织与环境、软件和硬件、系统接口、赋能与支持装备系统以及已部署系统。该附件对于减少网络安全风险提出了若干具体的指导条例，项目主任应按照这些条例采取相应的措施以应对网络安全问题的挑战。项目主任应当加强项目信息的安全防护以对抗网络攻击，并针对网络威胁环境设计开发相应的系统和方法，针对信息类型和系统接口管理网络安全的影响，保护系统免受来自于赋能与支持系统的网络攻击，保护已部署系统，使采办、工程与技术评估相互独立。同时，该附件还给出了保护计划，强调了项目管理与部局行动应在贯穿军品的全寿命周期中履行网络安全与相关项目安全，并指出了实行网络安全以及相关项目安全活动所需的资源。
此外，本采办手册还合并吸收了指令型备忘录17-001《国防采办系统中的网络安全》，并因此取消了该备忘录的单独发布。
2．将采办管理的职责赋予更多部门和机构
此前的版本中，本采办指令的职责由国防采办执行官（DAE）、里程碑决策者（MDA）、国防部部局主管共同负责，2017年2月发布的新版5000.02指示，增加了军种部长与军种参谋长在采办管理中的职责和权限。
军种部长将代表客户获得重要国防采办项目（例如国防部部局部署系统）。军种部长将与军种参谋长协调部署系统将参照优先次序而对资源进行平衡，并保证对项目全寿命中的费用、计划、技术可行性和性能作出恰当的平衡。军种部长获得重要国防采办项目后，军种参谋长代表用户部署重要国防采办项目，参照优先次序对资源进行平衡，并保证对项目全寿命中的费用、计划、技术可行性和性能作出恰当的平衡。参谋长关心并建议里程碑决策者在里程碑A和B之前取得平衡。里程碑决策者必须确定参谋长和部长对费用、计划、技术可行性和性能平衡已达成一致意见。
3．对采办程序概述作了补充说明
2017年2月发布版5000.02指示对采办程序概述中的第二节“项目结构”作了补充说明。
根据发布的法律114-92（引用文件d《2016财年国防当局法》）的第806部分，国防部长可能放弃执行采办法律或条例以行使相应的权力，若不这样做，该权力就会由国防部部局行使。当局可能不会允许这种放弃。本指令的表6（免责条款、弃权、选择管理和报告需求）和附件1《采办项目分类与服从需求》中定义了对此类放弃执行采办法律或条例应遵循的详细条款和需求。
4．将“国防商业系统采办”改为独立发布国防部指令5000.75
2017年2月发布版5000.02指示删去了附件12《国防商业系统（DBS）的采办》，改为独立发布国防部指令5000.75《商业系统的需求与采办》。
◇图4 5000.02指示删去的附件12《国防商业系统（DBS）的采办》
◇图5 独立发布的国防部指令5000.75《商业系统的需求与采办》
5．对审查工作的程序进行了大幅度修改
2017年2月发布版5000.02指示指出，国防采办委员会审查准备工作应简化和高效。将尽力减轻国防部部局、计划执行官、项目主任及其职员的日常管理负担。参谋评审将集中于项目内容的实质：可承受性，需求合理性，技术风险降低，合同策略，计划表现实性，测试条款，基金充足性，以及未来决定标准。评审员会通知国防采办委员会主席和里程碑决策者，综合集成产品团队领导，关心潜在的国防采办委员会事务的军种参谋长。里程碑决策者会给予关键经费优先权，而由国防采办委员会解决计划表和性能问题。军种参谋长会处理行政的或咨询的评论。
6．对采办过程的阶段进行了细节性的补充
2017年2月发布版5000.02指示，对采办过程决策点和阶段内容中的装备解决方案分析阶段其中“项目办公室的建立和下一阶段的准备”这一阶段进行了细节的补充。在装备解决方案分析阶段，部局采办执行官将选择一名项目主任，并建立一个项目办公室，以完成采办项目计划（尤其是下一阶段）相关的必需活动。项目主任会为即将到来的决策事件评审信息需求，并可能服从一个支持当局（例如里程碑决策当局，国防部信息主管官员，运行测试与评估，经费评审与项目评定，联合需求监督委员会）意识到的放弃法定（当其是被当局法定的）和管理需求的请求。在包括发布需求提议的国防采办委员会的决定之前，里程碑决策当局会执行一个国防采办委员会接近6个月的计划会议。会议的目的是在完成需求提议之前确保事务解决方法的及时评审和其他项目计划的关键元素。批准的采办策略将确定开发项目下一阶段最终的征求建议书的相关事宜。
本版指令还对里程碑A中的审查进行了补充。项目经理将提出获取首选装备解决方案的途径，包括采办策略、商业途径、架构假设、项目风险评估和特定技术开发，以及将风险降低到可接受的水平的其他风险降低活动，把成本降低到恰当的“应计成本”管理目标。
三、几点看法
美军采办程序正式发布至今历经多次重大的调整。将此次2017年8月10日发布的最新改革与以往的版本进行分析比对，可以总结出美军采办程序调整改革所体现出的三个特点。
1．采办程序应当根据当前形势进行及时更新
美军自1971年首次发布采办程序以来，始终保持着对该程序的动态更新。当外界政治军事形势发生变化，或以往的采办模式暴露出显著问题时，美军就会对采办程序及时作出调整，以使其能够满足国防需求。
例如，本次的更新反映了美军对近期网络安全问题的重视与应对策略。近年来，美国联邦政府各部门、尤其是国防部进一步加强了对信息安全保密问题的管理。采办管理和采办流程涉及大量信息安全问题，因此新版5000.02指示增加了一个附件来加强信息安全保密管理的有关内容，以文件的形势全面规范了采办过程全寿命周期的信息安全管理工作。
2．要循序渐进地进行采办程序改革工作
采办过程由于涉及很长的时间周期，一个采办项目往往历时数年甚至数十年。因此采办程序尽管会随着时代需要而发生变化，但基本的结构与核心理念需要与之前保持大体一致，避免程序调整对正在进行中的采办工作造成重大影响。
对比本次2017年8月10日的新版指示与2015版指示，整个指令的主体内容基本未作修改，只是增添了一些补充和细化说明。此外，对需要强调的地方增加了一个附件来说明，或将附件独立发布一条新的国防部指令。
3．以法规文件的形式固化采办改革的最新成果
美军在采办程序中突出法规文件的重要性，对于已经证实有效的采办改革方案，及时更新到5000.02指示中固化下来。美军依靠采办程序制度化，来及时固化最新改革成果，以此不断加强采办程序的指导性与权威性。例如本次更新中，重点问题如网络安全问题、军种部长和军种参谋长的职责问题等发布了明确的文件进行阐述。
本文第二作者于晓伟先生曾为本号提供7篇与美国国防采办相关的专栏文章，如下表：
|
序号 |
篇名 |
发表日期 |
|
1 |
2015年10月26日 |
|
|
2 |
11月2日 |
|
|
3 |
11月6日 |
|
|
4 |
11月9日 |
|
|
5 |
11月16日 |
|
|
6 |
12月4日 |
|
|
7 |
2016年12月7日 |
有兴趣的读者，可点击相关文章的“篇名”阅读原文。
（中国航空工业发展研究中心 蔡天恒，于晓伟）
关注本公众号有以下三种方式：
1、点击本文顶部蓝色“空天防务观察”字样，点击“关注”；
2、在微信的“通讯录”-“公众号”中，点击右上角的“＋”号，输入“AerospaceWatch”查到到本公众号之后点击，再点击“关注”；
3、长按下面的图片，选择“识别图中二维码”，关注本号：
您还可以关注我中心“民机战略观察”公众号，掌握和深入了解民用航空领域动向和进展！
您也可以关注我中心“航空简报”公众号，第一时间掌握航空领域各最新动向！
本篇供稿：系统工程所 编 辑：adr晨c~