2019-【如何看待粮食储备管理体制机制改革？】
2019年5月29日中央深改委第八次会议审议并通过了《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》。
------粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，要以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。
一、 当前粮食储备体系建设中存在的突出问题
建立健全地方粮食储备体系是粮食安全省长责任制的重要关键内容。不能轻言粮食多了，粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈，紧抓不放。加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系，解决中国粮食安全的保障的体制机制问题。
从调查的情况看，省级以上储备比较充足，市以下储备一般都达不到合理储存规模，特别是县一级粮食储备，更是不尽人意，达不到国务院关于建立“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”的储备要求，有的县（市、区）单纯强调财政困难，特别是粮食主产县，片面认为粮食大县，财政穷县，藏粮于地、藏粮于民，再建立粮食储备不必要；就是粮食主销区对建立地方粮油储备规模重视程度也不够，潜意识中存在有钱就有粮的思想。市及县（市、区）就是有粮食储备，储备品种也相对单一，储存形态多数是原粮，且一般是储存4年后轮换，未能实现动态储存，品质下降、管理机制不活、中央和地方储备粮集中一个时间轮换出库，打压粮食市场和价格、储备粮承储企业自担轮换市场价格风险等问题突出。
二、 应重新核定市地及以下地方粮油储备规模
目前地方粮食储备规模大多是在2004年粮食实行“三放开”时建立的，随着时间的推移，粮食产供、购销形势的变化，主要是城镇居民的大量增加，现在看地方粮食储备规模严重不足，储存费用补贴标准过低，况且建立之初有的地方或是规模不足，或是落实不到位，虽然近几年来有所增加，保管费用有所增加（每斤0.05元），但是工作进展不平衡，财政状况较好的县基本达到了储备规模标准要求，较差的县（市、区）还没有达到规模要求，甚至没有建立地方储备粮油。
当前增加地方储备粮规模十分迫切和必要，一是从粮食生产的实际情况看，粮食连年丰收，粮食价格稳中有降，有增加地方储备粮规模的物质基础，也是好的时机，同时粮食产销以及品种结构需要达成新的平衡，粮食供给侧结构性改革精准发力，迫切需要调整粮食种植和农业生产结构，发展优质粮食生产和流通，这就需要改革粮食储备功能定位，发挥蓄水池和调节器的作用，充实储备，改善粮食品种结构，刺激和调节粮食生产，使其朝着建立现代农业方向发展，确保农民能种地，会种地、种好地，居民吃好粮目标实现。
二是国有粮食购销企业库存锐减以及社会存粮大幅下降，进一步凸显地方政府宏观调控的重要作用。2004年以前，地方粮食购销企业常年保持较高的库存，成为政府调剂粮食余缺，稳定粮食市场，应付特殊需求的重要物质基础。2004年粮食收购放开后，原国有粮食购销企业进行了改革改制，多数农村粮管所实行了兼并、破产、重组等民营化改革，少数粮库改为国有独资或控股的粮食企业，承担着地方储备粮承储任务，由于资金等原因，开展商品粮购销业务很少，真正能用于市场调控的粮食有限。应按照市场应按照国务院“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”的要求，对目前地方储备粮的储备规模重新测算，不足部分，尽快建立，储存到位；没有建立的，要立即落实规模，充实到位。
三是根据居民对成品粮油的需求，测算城镇居民的成品粮、食用油的应急需求量，部分改变地方储备粮的存储形态。对成品粮油（可以是小包装粮油）的存储要建立一套科学规范的管理制度，保持常态下的存储数量，并及时进行轮换，既要保证应急的需要，又要使成品粮油有序流动起来，减少费用开支，确保成品粮油质量。
三、 几点建议和对策
一是建议明确地方小包装粮油储备政策及轮换办法。目前小包装粮油应急储备没有办法规定，特别是小包装食用油储备中央和地方没有明确的储藏办法和轮换方法，储存期只是笼统表述为常规条件下1——2年或不超过2年，把小包装粮油视同市场上流通的成品粮油，因而就有了储存期和保质期的矛盾，储备食用油是各级政府的储备物资，如果按商品油对待，企业的保质期仅有18个月，而储备食用油仅有储存期之说，常规条件下2年的储存期，条件允许下还可以适当延长储存期。由于从上到下没有小包装储备粮油的管理办法，致使承储企业无所适从，大体有两种小包装食用油的储存办法，其一由油脂加工企业代储，粮食行政管理部门仅是给予其一定的保管费用，油脂加工企业作为周转库存，即所谓的动态储备；其二由国有粮食企业承储，农发行贷款，财政贴息，并给予承储企业一定的保管费和轮换费用，承储企业按要求轮换，即所谓的静态储备。由于食用油极难保管，加之储存条件有限，两年轮换一遍，既有保质期与储存期不相符的矛盾，又有轮换受市场影响，承储企业赔钱的风险，也暴露出储备粮油管理规定与《食品安全法》不衔接、不一致的问题，造成了管理空档或者说空白。
二是建议对地方储备粮油实行政府统一采购。对粮油储备轮换应实行政府统一竞价采购、销售的办法，各级储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法，统一操作，统一在粮食交易批发市场交易，规避风险，规范市场交易主体，理性收购、顺价收购和销售，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。
一改政府对储备粮油包赢不包亏的一揽子包干做法，目前大多数地方储备粮油承储企业都是中小微利企业，老企业多，人员多包袱重，经营单一，仅靠收原粮买原粮，盈利能力弱，渠道狭窄，保生存的压力大，如果轮换粮油出现亏损，企业无力承担。鉴于地方储备粮油粮权属于政府，理应由政府购买服务，承储企业履行好保管职责就足够了。
三是建议中央和地方储备粮轮换应有效衔接。搞好顶层设计，建立中央和地方储备粮轮换衔接制度，中储粮地方中心库轮换粮食应到所在地的发展和改革委或粮食和物资储备局备案，科学安排中央和地方粮食储备的轮换时间，把握轮换时间和节奏，避免集中入库和出库，冲击粮食市场和价格。
（孙晓明）
作者系中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事
我国粮食储备安全制度的重大举措！
粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，是平抑粮价、备战荒年的重要举措，做好粮食储备就是保障粮食供给的重要后盾。
2019年5月中央深改委第八次会议上审议通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》，对我国粮食储备管理作出全面部署，勾勒了全新的粮食储备安全制度框架。
《意见》指出要改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。就此，我国粮食储备管理体制展开一场全面的改革运动。
根据《意见》，我们结合当下我国在粮食储备方面做出的重大举动做以分析梳理：
要推动中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充、协同发展。
企业社会责任储备是政府粮食储备的必要补充，也是保障区域粮食安全的重要抓手，地方粮食储备工作更是关系社会经济发展和国家粮食安全战略落实。
随着市场化程度的增强， 粮食储备市场化进程理应做出进一步改善。《意见》指出要积极探索建立企业社会责任储备，推动形成政府储备与企业储备功能互补、协同高效的新格局。
8月24日河南省粮食和物资储备局等五部门联合印发 《关于建立粮食加工企业社会责任储备的指导意见》 ， 明确了粮食加工企业社会责任储备的建立、管理、动用和保障措施。
作为我国的大粮仓，河南积极推进建立粮食加工企业社会责任储备，增强自身的粮食安全保障能力，尝试政企储备互补的新模式，丰富市场调控和应急手段。
《意见》指出满足规模的粮食加工企业，如遇特殊情况，无条件服从政府统一调度，承担调节区域粮食市场供求和应对局部突发事件等任务，并且将社会责任储备的建立、管理和动用情况纳入粮食安全责任制考核。
据了解，《意见》要求各省辖市要求在2021年12月前完成建立社会责任储备试点工作。从2022年起，按照“先面粉、后大米”的顺序，在全省各市、县（市、区）逐步全面铺开，所有符合条件的面粉加工企业应在2023年年底之前、所有符合条件的大米加工企业应在2024年年底之前完成建立社会责任储备。
根据央广网报道，去年11月，武汉首次探索建立地方储备粮政策性业务与市场化运作新机制，武汉市发改委与武汉市白沙洲农副产品大市场有限公司签订了市级储备粮企业社会责任储备监管责任书，这种模式的储备粮将按照平时自营、急时应急的原则，充分发挥批发巿场“蓄水池”作用，最大限度挖掘市场的经营活力。
目前，不止河南，多个省份陆续建立“政府储备、企业储备互为补充”的全社会储备共担机制。4月末，浙江省粮食和物资储备局下发相关意见，加快推进建立粮食加工企业社会责任储备制度；日前，云南省粮食和储备局也已起草了《云南省粮食加工企业社会责任储备管理办法（试行）（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
要积极推动粮食安全保障立法修规，从速推动粮食安全保障法立法和《粮食流通管理条例》修订进程，研究起草《粮食储备安全管理条例》。
我国新修订的 《粮食流通管理条例》 在4月15日正式实施，粮食流通现代化治理进入了法治治理新阶段，重点从六个方面进一步加强和规范粮食流通管理。《条例》严格规范政策性粮食经营活动， 取消粮食收购资格行政许可 ，优化监管措施，强化粮食质量安全监管，防止和减少粮食损失浪费，加大对违法行为的惩处力度，明确监督管理职责。
严格政策性粮食管理，规定严禁虚报收储数量、以次充好、虚假轮换等，严禁挪用、克扣财政补贴和信贷资金；
强化粮食收购、储存等环节质量安全检测监管，规定农药残留、重金属超标等粮食不得作为食用用途销售；
明确了防止和减少粮食损失浪费的措施。
加大违法行为惩处力度。
去12月起草的 《粮食储备安全管理条例》 ，今年4月国务院表示目前《粮食储备安全管理条例》已经公开征求过社会意见，正在抓紧汇总、梳理、修改，下一步将抓紧推动《条例》出台。 我国粮食储备安全将进一步升级！
征求意见稿提出，建立健全粮食储备动用协调机制，促进中央储备、地方储备与社会责任储备功能互补、协同高效，共同担当保障国家粮食安全应有之责，明确追责并重罚政府储备数量、质量和储存安全存在问题不及时纠正的责任主体，分离政策性职能及经营性职能等在内的70条政策措施，夯实国内粮食储备的安全底线。
要坚持政策性职能和经营性职能分开原则，压实承储企业主体责任和政府部门监管责任，确保国家储备粮数量实、质量好、调得快、用得好。
中储粮粮库收储的粮食根据不同用途大致可分为储备粮、托市粮和贸易粮，但由于粮食储备行业体制机制问题，企业腐败频生。
对此，《粮食储备安全管理条例》（征求意见稿）明确，政府储备承储企业应当按照政策性职能和经营性职能分开的原则，完善储备运营管理制度。当储备、运营分离后，储备端更多侧重政策性，意味着不计成本保障国家粮食安全；但其经营性业务板块要走市场化机制，不能再仅依赖国家补贴和政策红利，而是通过更多市场化的业务路径提高企业自身的造血能力，防止人浮于事的情况再发生。
积极支持各省份出台粮食安全保障地方性法规。
地方粮食储备安全管理正在完善、粮食应急保障能力等方面将有所提高。自2020年至今，全国各省积极完善出台粮食安全保障法。5月1日《四川省粮食安全保障条例》正式实施，其中明确鼓励餐饮企业和集中用餐的食堂及城乡居民家庭平时根据需求储存一定数量的口粮；1月8日山西省发布 《山西省粮食应急预案》 ，所有粮食经营企业和经营者都要按照相关法律、法规的要求，保持必要的粮食库存量；去年12月黑龙江省人民政府印发 《黑龙江省粮食应急预案 的通知》，指出适当提高口粮品种的储备比例和库存薄弱地区的储备规模。