摘要：乡镇干部是基层工作的主体和基石。当前, 治理结构的不合理与一系列的现实困境严重制约了乡镇干部的积极性、主动性、创造性。为此, 可以通过更新治理理念、改革治理结构、完善考核体系、校正激励机制和关心爱护等措施, 有效地挖掘与释放基层干部的工作潜能与活力, 充分发挥其作用, 助推乡村振兴战略。

各方尤其是基层干部的积极性, 是推进发展的动力。无论在什么情况下, 我们都要加以珍惜, 给予保护, 特别是对基层干部[1]。乡镇干部在中国的干部体系中, 是最基层、最庞大、最辛苦的群体。他们直接服务基层群众, 他们的一举一动直接关系到国家方针、政策能否不走样地在基层贯彻、执行, 直接关系到党和政府在群众心目中的形象。因此, 为乡镇干部创造良好的工作与成长条件, 最大限度地调动乡镇干部的积极性、主动性、创造性, 是实现基层治理现代化的一项迫切而重要的任务。

一、新时代基层治理中乡镇干部面临的现实困境

(一) 快速变化的时代需求与缓慢提升的现实能力不匹配的恐慌心理

当今时代是一个设备、技术、人才、管理乃至发展方式都在不断升级的时代。随着我国社会主要矛盾的转变, 民众的需求结构、需求内容、需求质量都发生了很大的变化, 对政府的执政理念、执政方式、执政水平也提出了更高的要求。然而, 相当一部分乡镇干部思维固化, 惯用管控、管制的方式进行治理, 不能适应新形势下基层社会治理形势的发展变化。调研发现, 有82%的乡镇干部反映基层的工作越来越难做, “官”越来越难为, 不同程度出现“本领恐慌”和“能力不足”的问题。

(二) 权小与责大的制度难题

良性运转的政府是权、责、能、利协调一致的治理结构。乡镇机构改革以后, 乡镇政府呈现出权小、责大的特点。随着中央政府不断释放利民富民的信息, 乡镇的服务职能不断加强, 乡镇政府需要承担大量的民生事宜, 但是相关的配套制度没有及时跟进, 导致乡镇干部要做很多事情, 而能用于调控的权力却很小。调研发现, 目前乡镇政府所承担的各项工作, 包括职能工作、专项工作、中心工作都超出乡镇政府原有的法定职责, 其中, 执行县级政府的意志成为乡镇最主要的职能。乡镇承接的任务过多、过繁, 不仅可能因负荷过重而影响完成效果, 而且会消耗乡镇自身探索实践的精力。

(三) 事多与钱少的现实困境

当前落实县级政府的意志成为乡镇政府的主要职责, 工作内容十分繁杂。乡镇政府除了应该承担的政治、经济、社会、公共服务等常规工作外, 还有大量以中心工作或专项工作名义下派的加码工作, 以及县级职能部门转嫁的工作。这就造成乡镇政府承担的任务越来越多:既要配合落实县 (区) 政府工作, 又要谋划辖区经济持续稳定发展;既要宣传党的政策方针, 又要提供基本公共服务;既要协调上级政府与基层组织和民众的关系, 又要维护农村的社会稳定。但是自从农村税费改革之后, 实行“乡财县管”的财政体制, 全国乡镇财力普遍不足, 严重制约了乡镇政府的公共服务能力和改善民生的能力, 间接加大了基层社会的治理矛盾。

(四) 上级与群众间的“夹板”处境

虽然乡镇政府与县政府的职能部门行政级别一样, 但是县政府的职能部门由于手中都有“尚方宝剑”, 或管人、或管物、或管钱财、或管项目, 个个都是乡镇的上级和“婆婆”。乡镇干部工作情况如何, 是由“婆婆”来考核打分的, 哪项工作没有部署好、落实好, 随时面临“剃胡子”甚至“摘帽子”的风险。除了要接受上级职能部门的督导和考核外, 乡镇干部的工作直接面向广大群众, 农村税费改革后, 乡镇政府的权威下降, 来自群众的质疑和压力增大。在“有困难找政府”的政治文化下, 乡镇政府成为老百姓“说理”的地方。一些民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找乡镇政府解决, 乡镇政府的职能是有限的, 并非万能, 问题没有解决好, 轻则不被群众理解, 成了群众的出气筒, 重则矛盾激化, 群众要上访告状。乡镇干部夹在上级政府和群众中间, 两头受气, 满腹委屈。

(五) 身体疲惫与精神紧张的身心状态

用一个词来概括乡镇干部的工作状态就是“身心俱累”。长期以来, 乡镇的工作模式是“5+2, 白+黑, 外加夜总会 (夜里总开会) ”。甚至在法定假日, 县 (区) 里的工作仍然照常进行, 上级职能部门的检查、督导、考核也一如既往。作为下级的乡镇干部当然更不敢休息, 陪同检查、整改落实, 以配合和执行上级的工作任务。此外, 一个乡镇辖区一般要远大于一个办事处的管辖范围, 人口少则上万, 多则数十万。在这样的人口规模之内, 安全问题、稳定问题、防火防汛问题, 随时可能出现。一旦遭遇突发事件、紧急任务, 乡镇干部必须及时处理, 往往通宵达旦地工作。这种连轴转的工作模式使乡镇干部很难得到充分的休息, 更无法及时地舒缓紧张的情绪, 释放工作压力。再加上各种评比检查, 以及“一票否决”考核机制, 乡镇干部的精神经常处于紧绷状态, 相当比重的乡镇干部疲于奔命, 长此以往, 工作状态越来越差, 没有精力谋划更长远的发展, 对眼下的工作也只能“做一天和尚撞一天钟”, 应付了事。

(六) 横向竞争与纵向评比的双重压力

横向竞争指的是乡镇与乡镇之间的竞争。乡镇干部这一群体数量最大、级别最低, “天花板”现象较为突出。尽管随着职级并行制度的逐步推行, 乡镇干部的“天花板”焦虑有所缓解, 但是对于绝大多数乡镇干部而言, “一眼就能看到退休”的心理状态与实际情况依然存在。乡镇干部特别是正科级干部要想从众多平级竞争者中脱颖而出, 晋升到县 (处) 级岗位, 极为不易。他们必须竭尽全力, 与同职位的其他同级干部进行各种考核指标的竞争。诸如经济、环保、信访稳定、安全、新型城镇化等各种排名, 都是竞争的内容。除了横向竞争, 乡镇干部还面临着纵向考评。乡镇干部调整或交流到一个新的岗位上去, 就和前任干部在工作思路、工作能力、工作作风、工作业绩等方面形成或明或暗的比较。这种比较形成的压力也是巨大的。工作完成不好, 上级指责, 班子抱怨, 下级议论。这些横向竞争和纵向考评的压力使得乡镇干部日日疲于奔命, 夜夜心事重重, 心理长期处于紧张状态。

(七) 收入较低和无暇顾及家庭的愧疚心情

乡镇干部地位低, 待遇差。《人民论坛》曾经就乡镇干部收入进行深入调研, 数据显示:在中部地区, 正科级干部一年基本收入约4.9万元, 副科级约4.5万元, 科员约4.1万元, 办事员约3.7万元, 新参加工作人员约3.5万元。结合工龄、学历等因素以及下乡补贴和奖项收入等其他一些体制内正常收入, 乡镇干部的基本收入大致在4万至7万元。对比社会平均收入水平, 乡镇干部的收入是偏低的。在收入低的同时, 繁杂的具体工作使很多乡镇干部常驻单位, 无暇照顾老人和孩子, 因而他们对家庭或多或少都存在内疚的心理。所以, 一些乡镇干部在乡镇工作多年后, 都会想尽办法回到本地政府机关, 以便离家近一点, 补偿一下多年对家庭的亏欠。

二、导致乡镇干部陷入种种困境的原因分析

(一) 城镇化带来的治理难题

经过40年的改革开放, 中国的经济建设取得重大成就, 但是, 社会建设特别是社会治理水平明显滞后于经济发展, 乡村治理问题更为突出。伴随城市化进程, 乡村中青壮年大规模地向城镇和非农产业迁移, 并逐渐由个人迁移转变为整个家庭迁移, 人户分离的情况愈加明显, “空心村”现象日益突出。乡村中原有的公共观念、集体意识日益淡化, 农民难以组织起来, 不关心公共事业。村干部工资待遇低、社会保障差、开展工作难, 使已存在的“无人可选”“无人愿干”“无人理事”“无事可理”的情况更加严重, 基层组织政权弱化。这些因素都导致乡镇干部的工作很难开展, 治理过程困难重重。

(二) 路径依赖的制度惯性

中国经历了上千年的封建专制时代, 权力高度集中, 人治色彩浓厚。新中国建立后, 基于当时的历史条件, 乡村实行政府一元管理模式有其历史必然性。改革开放的深入, 社会主义市场经济体制的不断完善, 特别是大数据时代的到来, 给传统的乡村治理模式带来重大的机遇和挑战。乡村民众的文化素质明显提高, 参与意识、民主意识明显增强, 一元化的权力治理体系显然不再适合现实要求。但是由于传统治理模式的惯性, 一元化的治理模式和治理思维在基层仍居主导地位。这主要表现在:基层政府在落实政策、制定执行方案中往往忽视民众的主体地位, 习惯用政府的命令取代民众的主体作用, 结果呈现出“政府一头热、群众一头冷”, 甚至对抗的局面, 从而引起基层干部与民众的矛盾。

(三) 考核机制不科学、不合理

当前县级政府对乡镇干部实施压力型考核评价机制。这表现在:第一, 检查考核评比过多过繁, 乡镇干部应接不暇。考核评比作为县级政府督促乡镇政府承接压力、落实工作的重要手段, 有其必要性。但是检查评比过多过繁, 特别是考核指标设计得不科学等问题的存在, 大大加重了基层干部的工作负担和心理压力。第二, 乡镇考核的成绩是由县级部门考核指标体系决定的。在压力型的考核体制中, 考核成绩优秀意味着乡镇主官可以获得晋升资格和更多的晋升机会, 这就使得乡镇政府的一把手有可能利用自身权威对相关工作目标进行优先排序, 出现“选择性治理”的趋势。压力型考核机制的一个后果就是那些量化明确、考核严格的事项被乡镇政府优先执行, 而那些内容模糊、约束力不强的职能被弱化[2];另一个后果是导致乡镇干部趋向短视行为, 对待基层矛盾更倾向于采取管控、拖延或死看硬守等办法, 尽量压住或捂住问题而不是从根本上解决问题, 更加激化基层政府与民众的矛盾。

(四) 缺乏职业荣誉感的客观现实

首先, 乡镇干部发展机会少、关爱少。乡镇干部行政级别最低, 也最容易被上级领导和部门忽略。从职业发展来说, 除了乡镇主官, 一般的乡镇干部升迁机会少, 被上级领导看到、关注的机会少, 跟上级领导沟通、交流机会更少, 这些情况都严重抑制了乡镇干部的工作积极性。其次, 乡镇干部工作繁杂, 学习培训机会不多。基层工作千头万绪, 突发性工作和临时性工作很多, 许多乡镇干部身兼数职、任务繁重, 极少有机会脱离岗位进行专业培训, 长此以往导致乡镇干部视野狭隘、思想僵化, 容易产生职业倦怠。最后, 社会尊重认同少。乡镇干部长期直接与群众打交道, 个别乡镇干部存在的问题被媒体曝光后, 引起全社会舆论的误解, 使基层干部整体被“污名化”, 许多基层干部因此产生巨大焦虑, 在工作中无法找到归属感和成就感[3]。

三、化解乡镇干部困境的方法路径

(一) 跳出传统思维模式, 实现基层治理的“共建共享”

一是改变行政命令的思维模式。新时代社会治理环境复杂且多变, 乡镇干部很辛苦, 但群众不知情、不买账、不认可。由此可见, 传统的“官令民从”“为民做主”的管理模式已经无法适应基层治理生态的深刻变化。这倒逼乡镇领导干部要从单纯依靠行政力量的旧思路中跳出来, 尊重群众的主体地位, 调动广大群众参与基层治理的主观能动性, 自身回归到引导者、监督者、服务者的角色。这样既分担了治理任务, 减轻了乡镇干部的压力, 又改变了乡镇干部与民众的对立情绪, 提高了基层矛盾纠纷的化解能力, 形成政府治理与社会调节的良性互动。

二是改变对民众参与的畏惧心理。在一些乡镇干部的内心深处, 对群众共同参与基层治理的确定性和可控性还深感疑惑, 不愿公开信息, 害怕群众参与。实践证明, 越害怕群众参与, 群众与政府的隔阂与偏见就越根深蒂固, 基层治理的难度也就越大, 呈现出恶性循环的局面。破解这一局面的关键就是乡镇干部到群众中去, 以平等的身份与老百姓交流谈心, 为群众提供一个合作、协商的平台, 只有让群众参与到基层治理中来, 才能破除干群之间的隔阂, 增进干群关系, 推进乡村治理的转型[4]。

三是改变对新事物的抵触心理。如今, 大数据技术的应用已经进入了乡村并开始对乡村治理产生重大影响, 但是一些乡镇干部年龄偏大, 主观上不愿意接受新鲜事物, 求变意识和数据意识淡薄。然而, 大数据时代已经成为不可阻挡的发展力量, 信息的普及使群众有条件、有能力参与到乡村治理之中。乡镇干部只有顺应时代变化, 不断提高自身对数据的收集、分析和利用能力, 借助大数据更好地掌握民情、民意, 增强预测能力、应对能力, 才能更好地回应群众的诉求, 服务好群众。

(二) 依法界定权责, 提升基层治理的工作效率

第一, 市、县级政府精准合理放权。随着治理现代化的推进, 乡镇政府的服务职能将越来越突出。县级政府对乡镇经济社会事务干预较多, 乡镇的事权财权不匹配, 各级公共服务职能划分不清晰等是当前较为突出的矛盾。应建立各级政府的权力清单和责任清单, 赋予乡镇政府更多必要的管理权限, 形成与社会治理任务相匹配的权责体系。

第二, 确保下放权力能接得住、管得好。权力下放, 应考虑三个前提:一是乡镇是否有承接能力, 二是下放权力与乡镇的职能是否匹配, 三是如何保障下放的权力能够有效运行。下放权力的部门要充分做好调研工作, 可以对乡镇的职能进行分类, 对不同类别的乡镇按照“权责一致”的原则下放, 解决好衔接问题, 并密切跟进权力下放后的运行情况, 使放权落地有声。同时, 还要健全权力下放后的监督、问责等配套制度。任何权力都是需要规制的, 必须完善上级对下级的监督, 特别是社会、民众、新闻媒体对权力的监督, 使乡镇政府向服务型政府的目标迈进。

(三) 完善考核评价机制, 激发乡镇干部的工作活力

一是树立正确的选人用人导向。群众了解党和政府最直接、最简便的途径就是通过乡镇干部。因此, 在乡镇干部的考核评价机制中, 应严格规范和控制各种检查评比, 严格控制“一票否决”事项, 积极探索符合新时代要求的考核方式。首先, 要重视上级、同级、下级的评价, 更要重视广大基层群众的反映。加大民情民意在乡镇干部考核中的权重, 真正做到“服务好不好, 群众来评判”, 把干部的心思和精力引导到真抓实干上。其次, 不让老实人吃亏。要警惕怕得罪人、怕丢选票、怕领导不喜欢的“老好人”干部, 要保护积极干事、不畏阻力的“老实人”干部, 把“老实人”干部选上来、用起来, 不唯票、不唯分, 打破资历、学历、年龄的限制, 促进基层干部的良性竞争。最后, 坚持将考评结果作为基层干部选拔任用、评优评先的重要参考, 充分发挥考核的作用[5]。

二是提高乡镇优秀干部的晋升比重。对在基层工作考核优秀的干部, 在交流、提拔和培训等方面给予优先照顾并纳入制度规定;对扎根偏远地区、山区的基层干部除了提高补贴标准, 也要给予相应的政治待遇, 可以通过晋升职级来提高待遇, 肯定其价值;在县 (处) 级干部的提拔任用上, 要优先重用肯吃苦、有实绩的基层干部。用制度激励年轻干部主动到基层锻炼, 让基层成为干事创业、实现价值的舞台[5]。

三是进一步完善容错纠错机制。随着改革进入深水区和攻坚期, 若基层治理不闯不试不创新, 改革难以破冰, 工作就难有起色。任何改革创新都要承担风险, 乡镇干部位低言轻, 改革创新代价太高, 他们不是不愿为而是不敢为。要建立健全容错纠错机制, 客观评价乡镇干部的功过表现。在用人导向上倡导敢于担当的职业精神, 重用敢抓敢管的“狮子型”干部;在制度上给敢于担当的干部“撑腰”, 为那些敢于改革, 敢于创新的干部解除后顾之忧, 营造干事创业的良好氛围[6]。

四是加大对基层改革创新的支持力度。我国地域广阔, 发展不平衡, 基层情况千差万别, 在改革上要鼓励和支持各地根据实际情况探索制度创新和实践创新, 避免“一刀切”。当然, 只有在制度上“定调子”“给胆子”, 改革创新才会“迈步子”。从以往的经验看, 如果没有对基层创新精神的保护和鼓励, 没有实实在在地扩大乡镇的权力空间, 新的制度创新要么夭折, 要么昙花一现。要鼓励基层改革创新, 就要赋予乡镇政府更大的自主权, 同时还要宽容“探索性失误”, 向基层社会改革传递明确的鼓励支持信号, 从而锻造出一支能打硬仗、敢创新的干部队伍。另外, 要及时把成熟的基层经验上升为全省性的政策措施, 对大胆推进改革的领导干部给予奖励。还可以定期举办基层治理创新经验交流会或论坛, 让基层干部交流经验, 相互借鉴、相互启发, 实现共赢。

(四) 善用物质与精神奖励, 调动乡镇干部的活力

第一, 提高工资待遇, 重视物质激励。生存需要永远是人的第一需要。乡镇干部工作辛苦、条件艰苦, 这些都不是最大的问题, 最大的问题是工资待遇与付出不成正比。虽然这些年乡镇的办公和生活条件已经有所改善, 但与县直机关比较起来, 乡镇仍然是最艰苦的地方, 乡镇干部的工作量最大。各地区要尽可能以当地社会平均工资为参照, 适度提高基层干部的福利津贴或绩效奖金, 如山东省、福建省明确提出乡镇干部的工资要高于县直机关同职级人员水平。这就是一个非常好的导向, 既认可乡镇干部的辛苦, 又把“向基层一线倾斜”“向艰苦边远地方倾斜”的政策落到实处。上级部门应持续改善乡镇干部的工作条件、生活条件, 关心乡镇干部的家庭生活, 实实在在地帮助乡镇干部解决家庭困难, 让乡镇干部能够安下心、留得住、有干劲。

第二, 重视精神奖励。俗话讲, “人要脸, 树要皮”, 乡镇干部大都土生土长, 深知“一方水土养育一方人”的道理。他们对于自己在父老乡亲眼中的形象、评价是很看重的。上级政府可以利用好“五一”“七一”和年终等几个重要时间节点, 推出基层优秀党员干部的评选活动。一方面, 在父老乡亲面前肯定乡镇干部的成绩, 激励他们更好地忠于职守、担当奉献;另一方面, 上级政府和媒体也有责任、有义务把乡镇干部真实的工作状态、生活状态呈现在公众面前, 让群众看到客观、真实的基层干部形象, 增加乡镇干部的价值感和成就感。

第三, 为乡镇干部及时“充电补钙”。随着新时代的到来以及社会主要矛盾的变化, 发展不充分、不平衡的问题在农村表现得更为突出:农村经济发展不优不快, 农村人居环境不佳, 农民收入增长缓慢, 社会保障与城镇还存在差距, 各种问题交织在一起, 导致农村治理存在重重困难。基层治理创新的关键是广大乡镇干部, 要多渠道、多途径开展能力培训, 帮助他们掌握做好新时代基层工作的知识和本领, 使乡镇干部尽快适应新时代的新任务、新要求, 提高乡镇干部的执行力、决策力、领导力以及应对危机的能力, 解决“本领恐慌”的问题。

(五) 关心关爱乡镇干部, 促进工作的良性循环

一是加大对乡镇干部的心理健康知识的普及力度。繁重的工作任务和压力导致相当比重的乡镇干部特别是乡镇主官, 长期处于亚健康状态。而且乡镇干部接触心理健康知识机会很少, 遇到问题往往不知如何化解, 甚至怕别人知道。针对这一现状, 应借着“两学一做”学习教育和干部队伍建设的契机, 以心理援助机制为核心, 以队伍建设、机制建设和组织文化建设为保障, 构建起干部心理援助体系, 做到治病于未病、防患于未然。

二是加强乡镇干部个人道德修养。树立正确的价值观、人生观是乡镇干部保持身心健康的最好药方, 也是使乡镇干部避免出现思想狭隘、心理阴暗, 苛求金钱、名利、地位等问题的基本途径。乡镇干部还应当重视个人心理成长, 加强锻炼, 并自觉锤炼意志品质, 增强心理素质, 以不断提高新形势下驾驭全局、推进工作的能力, 不断提高在各种压力、困难和考验面前自我调适的能力和心理承受能力。这样才能使乡镇干部在困境和压力面前应对自如。

三是落实好乡镇干部的休假制度。据调查, 乡镇领导干部的休假现状是“休假难、难休假”, 一线的乡镇干部很多已经十年以上没有休过年休假了。针对这一情况, 首先, 上级组织部门应该把落实休假制度当作一项考核指标, 敦促乡镇干部劳逸结合。其次, 组织乡镇干部多开展一些文体活动, 如登山活动、球类比赛、观看红色电影等, 让乡镇干部有机会“解压”“松弦”。最后, 激活每个乡镇干部的工作动力, 避免出现“忙者愈忙, 闲者愈闲”的状态, 提高组织工作效率和活力。总之, 要给乡镇干部释放压力、改善体质的时间和空间, 让他们以更加充沛的精力从容不迫地投入工作。

作者简介： 赵晨 (1976—) , 女, 河南洛阳人, 中共河南省委党校公共管理教研部副教授, 博士, 研究方向为行政管理与制度经济学。

来源：行政科学论坛. 2018年12期第39-44页

乡镇干部面临的困境及其化解之道