【法制天地】以民事公益诉讼破解土地违法行政处罚执行难题

基本案例

成都宏信废旧物资回收有限公司未经批准、擅自占用郑州航空港经济综合实验区银河办事处25.04亩土地建厂。2018年5月，郑州航空港经济综合实验区国土资源局（以下简称“郑州航空港区国土资源局”）依法对成都宏信废旧物资回收有限公司非法占地案进行立案查处，并对该宗地涉嫌破坏耕地行为申请鉴定，郑州市耕地破坏鉴定委员会作出《耕地破坏鉴定意见》后，郑州航空港区国土资源局将该案件移送至郑州市公安局航空港分局。同年7月，郑州航空港区国土资源局依法对其下发了《行政处罚决定书》，处罚内容包括罚款、限期拆除新建建筑物、恢复土地原状。

检察机关介入过程

《行政处罚决定书》送达后，由于种种原因，执行过程较长，难以实现处罚目标。因此，郑州航空港区国土资源局对该公司破坏耕地行为向郑州航空港区检察机关进行报告。

检察机关以公益诉讼人的身份会同自然资源部门告知违法当事人：必须依法履行自然资源管理部门下发《行政处罚决定书》处罚内容，逾期未履行的，检察机关将评估强制拆除及复耕的相关费用，提起民事公益诉讼，拆除及复耕的相关费用由违法行为人承担，违法行为人不主动承担的，法院将强制执行相关费用，并由检察机关和郑州航空港区国土资源部门共同委托具有资质的第三方对涉案地块的建筑物进行拆除复耕。违法行为人权衡利弊后，分别于同年9月、10月足额缴纳罚款49.78万元，自行对非法占用土地上的建筑物及其他设施进行了拆除复耕。

梳理与探讨

就本案而言，在检察机关以公益诉讼当事人身份介入的情况下，短期内实现了行政处罚案件罚款落实到位、拆除复耕到位、追究刑事责任到位的目标，提升了行政处罚效率，消除了违法状态，有效破解了自然资源执法领域执行难的问题。同时，梳理整个实践操作过程，以公益诉讼破解土地违法执法难若提升为一种常态化的制度，理论上其内容至少包括两个方面。

非法占用农用地构成刑事犯罪的。对于非法占用农用地且构成刑事犯罪的，检察机关为使当事人能够修复被破坏的土地，应采取提前介入的模式，对于愿意修复的，将主动修复行为和羁押必要性审查、认罪认罚从宽制度结合起来，达到促使其主动修复的目的。后期，为达到修复的质量和标准，检察机关和自然资源管理部门联合，委托有土地复垦和鉴定资质并且有监管能力的第三方进行现场修复监督和鉴定。对于不愿意修复的，检察机关委托有资质的第三方进行修复费用评估，将鉴定费和修复费作为诉讼标的，提起刑事附带民事公益诉讼。

非法占用农用地尚不构成犯罪的。对于非法占用农用地尚不构成犯罪的，自然资源管理部门在接到违法线索后，立即对违法行为进行制止，积极调查案件事实，确定违法行为人，固定违法建设和破坏耕地的相关证据，及时向检察机关报告。由检察机关作为公益诉讼当事人，根据自然资源管理部门前期的调查结果，以评估和修复费用作为诉讼标的，在自然资源管理部门作出行政处罚决定前，直接向法院提起民事公益诉讼。

上述实践尝试的目的是在现行法律框架内切实保护土地资源，促使被破坏的农用地得到快速修复。但在实践中仍存在一些障碍。

其一，检察机关民事公益诉讼的立案权在市级检察机关，而土地类违法案件主要发生在县（区）一级。有权立案机关与案件实际承办机关的层级错位，不利于案件情况的及时沟通，影响案件处置效率。其二，民事公益诉讼立案前，上级检察机关往往倡导由自然资源管理部门先行履职，即由自然资源管理部门先行通过行政权责令修复，经过行政处罚和法院强制执行裁定、违法行为人拒不履行的，检察机关才进行民事公益诉讼。这种做法难以实现运用民事公益诉讼达到快速拆除、修复的初衷目标。（郑州航空港经济综合实验区国土资源局  刘晓东  王圣华）