行政处罚法研究五：责令改正的三大误区
一、责令改正是行政处罚的一种？
因为责令改正和行政处罚真的很像。《产品质量法》第49条规定“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，……”有人认为，这里的“责令停止生产、销售”既是责令当事人改正违法行为，又是行政处罚中的责令停产停业，并进而得出“责令改正有时属于行政处罚”的结论。对此我不赞同，理由有四。
第一，从立法本义来看，新旧《行政处罚法》列举的行政处罚种类里都没有“责令改正”，虽然有“法律、行政法规规定的其他行政处罚”这一兜底性条款，但作为在法律法规中出镜率非常高的“常客”，却没有被列入行政处罚的种类，本身就说明了立法者的态度。
第二，从实施依据和程序来看，根据《行政处罚法》第3条（新法第4条）“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”之规定，实施行政处罚必须依据法律、法规、规章明文规定，并经过立案、调查、审查、（听证）、告知、决定等十分繁琐的程序；而根据《行政处罚法》第23条（新法第28条第1款）“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”之规定，即使法律、法规、规章对违法行为没有规定要“责令改正”，也可责令当事人改正，且不必须经过上述复杂程序。
第三，从性质上来看，行政处罚是惩罚性的，新《行政处罚法》第2条“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”；责令改正则是对违法行为的纠正和补救，具体包括停止违法行为、召回违法产品、制止危害后果发生或扩大、恢复原状、赔偿损失等等，不具有惩罚性，而更像是民法上的“填平”原则，即尽力恢复到违法行为发生前的状态，“填平”以后，再“填”一点其实就是行政处罚了，打一个不太恰当的比方，责令改正是拨乱反正，行政处罚是矫枉过正。
第四，只要仔细品一品《产品质量法》第49条至第53条的规定，就会发现，此处的“责令停止生产、销售”其实只是责令改正，不是行政处罚。
二、责令改正依附于行政处罚？
从《行政处罚法》第23条（新法第28条第1款）“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”看，有行政处罚必有责令改正，责令改正依附于行政处罚。其实，这只是责令改正存在的三种形式之一，而且这种形式也有例外。
常常，责令改正是行政处罚的前置行为，主要针对一些危害后果较小的违法行为，改正了就不罚了，拒不改正才处罚。如《特种设备安全法》第76条规定“违反本法规定，未进行型式试验的，责令限期改正；逾期未改正的，处三万元以上三十万元以下罚款”。
偶尔，责令改正也能独挡一面，这种情形很少见。如《公司法》第206条第1款“清算组不依照本法规定向公司登记机关报送清算报告，或者报送清算报告隐瞒重要事实或者有重大遗漏的，由公司登记机关责令改正”，如果拒不改正呢？我也不知道。另外，在网上搜索“对清算组不按照规定向公司登记机关报送清算报告，或者报送清算报告隐瞒重要事实或者有重大遗漏”，会发现有的地方市场监管局把这一项作为行政处罚列入权责清单中。
例外，无法改正或者已无改正的必要，则实施行政处罚时，不需要责令改正。如《特种设备安全法》第92条“违反本法规定，特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员不履行岗位职责，违反操作规程和有关安全规章制度，造成事故的，吊销相关人员的资格”，事故已经发生，已经无法改正了，直接处罚就可以了。
三、责令改正不需要告知救济权利？
有人认为依附于行政处罚的责令改正不具有可诉性，建议删掉市场监管总局《责令改正通知书》模板中的告知当事人救济权利的内容，其主要理由是这样的责令改正是一种“过程性行为”，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第2款第6项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。我不同意这种观点，理由有三。
第一，不管是依附于行政处罚的责令改正，还是前置的或独立的责令改正，都有两个共同的特点：一是都对当事人的行为作出了“违法”的法律判断，二是都影响到了当事人的权利义务和具体利益。根据“有权利必有救济”的原则，任何一种责令改正都需要告知救济权利。比如市场监管部门发现当事人销售不符合保障人身安全的国家标准的产品，为防止危害范围继续扩大，立即责令停止销售，同时进行调查取证等程序，但是当事人并不认同，会说我分分钟进账好几万，你不让我销售了损失你赔啊，而且你还在立案调查阶段就说我违法，有证据吗？我不服！我要复议，我要诉讼。
第二，不管责令改正属于行政命令，还是有人坚持认为的行政处罚、行政强制，它都是一种具体行政行为，而且是侵犯了当事人“自认为”的合法权益的行为，所以根据《行政复议法》第2条和《行政诉讼法》第2条之规定，当事人可以依法对责令改正提起复议或诉讼。
第三，江必新主编的《行政处罚法条文解读与法律适用》一书中说“过程性行为，对当事人权利义务不产生影响，不具有独立法律意义的行为，不可诉。无后续处理决定的除外”，而在实施行政处罚过程中的责令改正，虽然是为行政处罚服务的，但从法律上讲，它和行政处罚是两种不同的行为，且也能对当事人的权利义务产生影响，故不属于不可诉的“过程性行为”。