闲置土地认定处置程序详解
阅读提示
闲置土地浪费大量土地资源，占用了宝贵的建设用地空间。通过闲置土地的处置和利用，可以为其他需要建设的项目提供用地空间。
什么是闲置土地
根据《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地； 2012年6月，国土资源部颁布了修订后的《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令），53号令除明确上述土地为闲置土地外，将“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”也明确为“闲置土地”，但在处置利用上与前一类闲置土地有明显不同，前一类应当依法处罚，后一类重在处置利用。
53号令还专门在附则中明确了动工开发的认定标准和投资比例的计算方式，对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出了进一步的解释：“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
闲置土地违反了法律对土地开发利用的相关规定，造成闲置土地需要承担相应的法律责任。《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条对闲置土地的认定依据、法律责任等进行了明确。对闲置土地的调查认定和处置，应当按照法律和53号令的相关规定处理，具体工作一般由国土资源土地利用管理工作机构办理。
闲置土地的类别
根据《土地管理法》《房地产管理法》和53号令的规定，可以根据闲置原因和闲置状态，将闲置土地分为三大类：
当事人自身原因造成未按规定时间动工开发建设满一年以上的，即通常意义上的闲置土地。具体来说，就是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。
已经动工建设，又中止开发的。具体有两种情形：已动工进行挖基作业和建设，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的；或除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的。
属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的。因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；因军事管制、文物保护等无法动工开发的；政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
闲置土地如何调查认定
闲置土地应当按照下列程序调查认定：
调查通知。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；其他需要调查的事项。
当事人说明。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
调查。市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。
下达认定书。经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。
公开信息。市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。
不同的闲置土地如何分类处置
根据闲置土地的原因和闲置状态，53号令对三类闲置土地明确了两种处置方式：
对于非因政府、政府有关部门原因或不可抗力，国有建设用地使用权人因自身原因未按规定时间动工开发建设满一年以上的闲置土地，53号令第十四条明确根据闲置时间区分处理。简单说，就是除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致延迟动工开发建设外，满一年未动工开发的要缴土地闲置费，满两年未动工开发的要无偿收回。这两种处理方式都属于行政处罚。
对于已经动工开发但开工建设面积不足或投资不足停工时间超过一年的闲置土地，以及因政府、政府部门原因造成延期开发建设的闲置土地，主要是与建设用地使用权人协商，达成协议，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。这些处置方式不属于行政处罚，属于以双方协商方式达成处置协议，重在土地开发利用。
闲置土地处置与利用有哪些程序
对于第一种情形的闲置土地处置，行政处罚应当在调查认定基础上按下列程序办理：
处理决定。经调查认定属于此类闲置土地，需要征缴土地闲置费或收回国有建设用地使用权的，承办人员应当明确具体的处置意见，并起草《闲置土地处理决定呈批表》《闲置土地调查认定报告》等，报市、县国土资源主管部门负责人审批。
告知听证。市、县国土资源主管部门负责人批准后，市、县国土资源主管部门应当书面告知国有建设用地使用权人拟对其闲置土地的处理决定，同时书面告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
报市、县人民政府批准。当事人未在规定时间内陈述、申辩、申请听证的，或陈述、申辩、听证提出的事实、理由、证据等不成立的，市、县国土资源主管部门应当将闲置土地的调查认定情况和处理意见报市、县人民政府批准。
下达决定。市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。
《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；决定的种类和依据；决定的履行方式和期限；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；其他需要说明的事项。闲置土地设有抵押权的，《收回国有建设用地使用权决定书》应当同时抄送相关土地抵押权人。
当事人履行闲置土地处理决定。国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
强制执行。国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；申请人民法院强制执行。
利用。对征缴闲置费的闲置土地，应当督促国有建设用地使用权人抓紧开发利用。对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；纳入政府土地储备；对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
对于第二、第三类闲置土地，重在处置利用，应当在调查认定基础上按下列程序进行：
协商达成处置协议。市、县国土资源主管部门应当在调查认定基础上，根据闲置土地的原因、状态以及当事人的实际情况，与国有建设用地使用权人就闲置土地的具体处置方式进行协商，协商一致后签署闲置土地处置协议，协议应当注明待市、县人民政府批准后生效。
审批。市、县国土资源主管部门应当根据其与当事人达成的闲置土地处置协议，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
实施。闲置土地处置方案经市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人签署闲置土地处置协议生效。双方应当按照处置方案和处置协议实施，促进闲置土地开发利用。
由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。