坚鹏：投融资平台战略转型八大方面的重要借鉴
通过投融资平台标杆案例战略转型研究，能够为XX市政府、国资委及XX投融资平台在战略转型方面提供发展信念、发展定位、业务系统、资源配套、平衡机制、盈利模式、能力培育和体制机制等八大方面的重要借鉴，从而加速投融资平台实现战略转型。
一、坚定发展信念
（一）借鉴意义
1、市政府、国资委、集团全体员工都要坚定投融资平台的重要意义和作用，坚定当时市政府的决策是正确的，并且我们能够用行动来证明，坚信能够完成市政府交给的使命和任务。
2、综合性投融资平台是执行政府意志的产物，只要政府主导城市经济社会发展的功能需求存在，政府会想方设法培育出有力的“抓手”以真正落实其发展意图。“投融资平台”的存在是弥补政府主导经济社会发展的不足，XX投融资平台是XX唯一一家综合性投融资公司，发展前景广阔。
3、政府对投融资平台的发展态度取决于多个方面，其中，投融资公司对政府的影响力（拉动投资的大小以及对城市发展的贡献）以及投融资公司自身的竞争力是非常关键的。
（二）案例分析
中国政府投融资平台发展演变路径分为成立、快速膨胀、发展瓶颈、发展思路调整和专业化发展等五个阶段。在成立阶段，政府投融资平台完成投融资任务，并承担公益性项目；在快速膨胀阶段，政府投融资平台则利用杠杆效应，快速放大投资和资产规模；在发展瓶颈阶段，政府投融资平台可持续盈利能力偏弱，还债压力增大，新资产注入未知；在发展思路调整阶段，政府调整发展思路，分类分模式平台发展思路形成，且使命开始多元化；在专业化发展阶段，政府投融资平台逐步淘汰落后或者缺乏竞争力的平台公司，促进资产整合，呈专业化方向发展。
上海久事公司成立于1987年，是上海市政府投融资体制改革和创新的产物。1992年上海城投创立，上海城投是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的投资公司，其以规费、建费为杠杆，以政府信用为背景、以公司为法人来募集资金，以支持公共设施建设。2000年上海久事公司携手上海城投，投资组建申通地铁集团，注册资本金260亿元，两家出资比例分别为66.77%和33.23%，至此，上海投融资平台三巨头全部产生，形成铁三角之势。申通地铁集团成立后，上海市轨交建设开始提速。2007年国盛(集团)有限公司成立，定位是上海国资重大产业投资平台、资产运营平台和市场化融资平台。至此，上海形成了功能定位各不相同、持续服务城市建设和发展若干个投融资平台，正是因为这些资金“血脉”，支撑了上海二十多年来城市建设的“魔方”。上海市政府资产负债比例管理很严，维持在60%以下，不会让企业超规模负债。例如，上海城投以10亿城建规费起家，至2011年底公司资产总量增长到3004亿元，净资产增长到1308亿元，资产负债率控制在56.46%。信用等级为AAA级。
上海投融资平台二十几年的成功发展，资产规模增长几百倍并且风险可控，充分证明投融资平台是一个非常好的工具，关键是如何用。只要措施得当，我们能够做到既能推动XX社会经济发展，又能保证风险可控。因此，我们应该坚定发展信念，不需要过度担心投融资平台给国有资产保值增值带来的风险和压力。
在XX市人民政府办公厅下发的关于《关于研究XX市XX投融资平台集团有限公司有关工作的会议纪要》中，明确提出“XX投融资平台积极推进政府投融资工作，有效整合国有资源和社会资本，努力打造市场化运作的新型国企航母，为实现全市有质量的稳定增长、可持续的全面发展发挥了重要作用。会议对XX投融资平台前期工作和市国资委、发展改革委、规划国土委等相关部门的支持配合给予充分肯定。”这次会议进一步增强了XX投融资平台的信心和坚定了未来的发展信念。
二、明确发展定位
（一）借鉴意义
1、明确集团定位是XX投融资平台必须要解决的一件重要事情，通过若干年的摸索，不管是否明确提出，投融资公司都必须以“满足政府投融资需求”为第一要务，并在基础上寻求自身业务的发展突破，两者不矛盾。
2、XX投融资平台作为综合性投融资公司只是明确了集团存在和发展的“一条腿”，而集团提出的城市运营商是集团存在和发展的“另一条腿”，两者之间必须是相互融合和衔接，或者两者只是XX投融资平台发展所必须拥有的两个功能，并不矛盾。
（二）案例分析
天津泰达控股定位为城市运营商，XX投融资平台集团只有明确了自己的集团定位和发展战略，才可能健康稳健发展。
天津城投发展定位为融资平台、投资建设平台和城市综合开发平台；上海城投定位为政府投融资主体、重大工程建设主体和水务环境安全运营主体；武汉城投定位为城市基础设施建设投融资主体。通过若干年的摸索，不管是否明确提出，投融资公司都必须以“满足政府投融资需求”为第一要务，并在基础上寻求自身业务的特色发展定位。
三、打造集团主业
（一）借鉴意义
1、在公司成立初期，根据市政府的战略意图、区域产业发展、前海金融创新等条件，在实际运作中逐步确立自己的主业，并打造有竞争力的能够协同发展的产融结合的业务系统。
2、绝大数投融资公司都经历过漫长的培育阶段，逐步摸索出了现在的发展路子，多元化的产业投资控股集团是这些综合投融资公司发展的现实出路，XX投融资平台也必须在未来的发展过程中逐步培育以城市运营产业为核心的主业。
3、与内陆很多投融资公司相比，XX投融资平台没有经历“上世纪90年代的发展摸索阶段”，缺少了很多经验的积累；与部分已经形成多元产业发展方向的投融资公司相比，XX市政府对XX投融资平台的市场化要求更高；认清这两点现实对制定集团的发展方向至关重要。
4、从多元化板块发展方向来看，大部分城投公司的主营业务都包含置业板块、公共事业板块、基建、环境板块，可以看出，投融资公司的业务系统需要寻求与市场中的民营经济和政府行为之间的预留空间。结合发展实际，培育多元化产业投控集团的核心能力有利于XX投融资平台未来获得更快发展。
5、投融资平台在成立初期基本上以落实当地政府的战略意图为主，同时配套发展经营性业务；按政府业务（指令性投融资任务）和自身经营业务两条线进行清晰划分，各自封闭运作，实行不同的运作管理模式；随着公司的不断发展，主业会不断发生演变并不断清晰，从而做到分业经营、主业清晰、分级管理。
（二）案例分析
各地投融资公司的业务均不尽相同。上海城投的业务以路桥、水务、环境和置业为主，杭州城投的业务以公交、水务、能源、环境、置业和城建为主，武汉城投的业务以基建、公共事业、土地整备、功能设施建设、地产和特许经营为主。绝大数投融资公司都经历过漫长的培育阶段，逐步摸索出了现在的发展路子，多元化的产业投控集团是这些综合投融资公司发展的现实出路。
四、主动获取资源
（一）借鉴意义
1、XX市政府持续给予资产、资金、政策支持，XX投融资平台主动获取土地、政策、项目、资产、资金、人才等相关资源，通过“两条腿走路”，才能更好地保证集团健康持续发展。
2、分阶段获取和撬动政府资源是有必要的，明确发展方向后，集团必须集中力量获取可以获取的资源，培育强大的资源整合能力。
3、各地投融资平台可获取的政府资源要与宏观环境、国家政策、地方经济特征、当地政府发展意图以及企业实际相匹配，针对XX投融资平台，当前可获取的资源主要在项目、可经营性资产以及政策资源，如何真正实现并落地至关重要。
（二）案例分析
资源配置内容至少可分三个层次：第一个层次：容易盈利或者直接兑现的资源：如土地、资金、特许经营收入、行政事业单位。第二个层次：需要适度经营可获取盈利或者变现的资源：如重大项目建设、可经营性资产以及政策资源。第三个层次：需要较强市场经营能力才可实现盈利或者变现的资源：如资产重组主体。
上海城投建立了“以商业银行为依托，以直接融资为突破”的创新型融资模式，主动获取资金，以满足投融资需要。上海城投在1992年成立之初上海市政府投入10亿城市建设规费，从1992年成立至2010年的18年里，上海财政给它累计拨款950亿，而城投用这950亿筹措2500亿的社会资金，是名副其实的“投融资平台”。
上海浦发于1998年成立财务公司，运用金融手段将浦发集团的资金集中，统筹安排使用，整体上降低集团公司的财务费用，提高集团公司资金的使用效率。1999年上海浦发接受浦东新区管委会划转原属新区各职能局管理的企业283家，涉及资产达50亿元。2001年浦东新区发展计划局将1479万平方米土地整体注入浦发集团。
武汉城投成立于1997年，武汉市政府给予土地整理储备职能，提高融资能力。2002年7月，为深化城建投融资体制改革，拓宽融资渠道，加快城市建设，武汉市市委、市政府决定重组城建资产，通过合并和资产注入，对城投公司进行重组。重组后的城投公司为正局级单位，其净资产占国资委所属企业净资产总量的1/3以上。
从天津城投集团的经验做法来看，集团权利义务要对等，打造一家“航母级”综合性投融资平台是XX市政府开发经营城市战略意图落地的关键载体。XX市政府在下达投融资任务的同时，需要配置必要的土地资源以强力支持XX投融资平台，XX投融资平台在创业初期需要得到XX市政府的强力支持才能更加快速稳健地发展。如能否在XX投融资平台成立土地储备（分）中心。
五、建立平衡机制
（一）借鉴意义
1、大部分地方投融资公司目前在很大程度上依然依赖政府统筹下的整体平衡，对于XX投融资平台而言，市政府的“高标准要求”倒逼集团强化“自下而上”建立相应的平衡机制。
2、XX投融资平台需要增强集团层面的平衡机制建立，即算好集团总体的平衡账，寻求资源获取方向，同时，快速推动不同项目的滚动运作，区分公益性和非公益项目的运作模式。
3、针对XX投融资平台的投融资特殊性（XX投融资平台目前依然是账房先生），探索集团层面的项目封闭式运作模式和集团“不负债”运营方式。（讨论是否可以建立集团虚拟的不负债运营，即集团负责将负债按照项目资源匹配给不同的项目运营主体）。
（二）案例分析
投融资公司实现平衡有三个层次：政府统筹下的整体平衡、投融资公司主体的总体平衡和单个项目的平衡。
在政府统筹下的整体平衡方面，上海市政府每年召开一次内部联席会，明确政府各投融资公司当年的目标和责任，提前分析财务状况，调配各平台公司承担公益项目的比重，做到各个投融资平台之间的平衡。（譬如压力较大的投融资公司就会得到适度的资源注入或者休养生息）。武汉市政府每年的城建投资计划由市发改委、市建委、市财政局等部门与城投公司协商拟定，然后经市政府市长办公会研究审定后，由上述三个部门联合发文明确。城投公司主要按照计划负责融资和项目建设管理。
在投融资公司主体的总体平衡方面，天津与上海城投均建立了公益性项目与收益性项目的封闭运作方式，以上海城投为例，集团主要负责公益性项目，经营性项目主要由下属公司运作。同时，算好帐是平衡的关键。政府主管部门不会主动去帮助平台公司实现平衡，因此，平台公司如何“算好帐，要对资源”是关键，上海城投就专门建立了集团总体平衡的财务模型。另外，天津各城投公司坚持集团的“不负债运营”的方式可以大大降低了投融资公司的经营风险。
在单个项目的平衡方面，武汉市首创了城市建设资金“集中管理、统一支付”的资金管理模式，加强资金管理，实现单个项目内部融资资金方式、速度与投资速度之间的平衡。
六、构建盈利模式
（一）借鉴意义
1、大部分投融资公司依赖“政府盈利性资产或者经营权注入型”的盈利方式，而对于XX投融资平台而言，构建多层次、多渠道、多来源的盈利模式，提升“一般市场化收益”比重是政府对其发展的要求。
2、XX市政府对XX投融资平台的发展要求较高，配置的资源基本都需要集团通过市场化运作手段才能够获得适度的盈利，或者说，XX投融资平台直接跨过了传统投融资公司的“第一层次盈利”，直接进入第二层次。
3、作为集团公司，必须认识到事物发展的根本规律，在发展的初级阶段，如何通过政府寻求并落实更多的易盈利性资产至关重要（譬如土地作价出资政策的落实），同时，加快培育自身的核心竞争力，提升盈利层次，两条腿走路。
（二）案例分析
投融资平台盈利模式有政府盈利性资产或者经营权注入型、一般市场化收益、垄断或者规模性收益三个层次。
政府盈利性资产或者经营权注入型是投融资平台的主要盈利模式，通过资源、资产、资本注入使投融资平台获得低于市场价格的要素资源。国债注入、规费注入、存量资本注入、税费返还、土地注入、财政补贴、特许经营收入等快速可变现收入是内陆很多投融资平台还本付息基础，如上海城投、武汉城投、天津城投等。
一般市场化收益即通过资产经营、项目经营，获得正常项目经营收入及正常市场化收益水平。通过资产经营等市场化手段获取收入以弥补公益性项目是很多投融资平台的发展期望，如上海浦发等。
垄断或者规模性收益是投融资平台的超级发展模式，是通过核心竞争力培育，投融资平台逐步实现重大转型，在某一领域或者区域形成绝对影响力，继而达到获取超过市场平均水平的盈利，如天津泰达、无锡国联、新加坡淡马锡、新加坡裕廊集团等。
七、培育核心能力
（一）借鉴意义
1、根据集团现阶段定位，明确集团现阶段需要培育的核心能力，使我们有能力“想政府所想，做政府所做”，使我们有能力做其他委办局不愿意投但政府让我们投的项目，从而证明自己集团的价值；
2、高层具备什么样的理念和能力，意味着将建造一个什么样的文化特色和行为特征的企业，企业的优势与问题都是企业高层一手缔造的；
3、XX投融资平台成立之初就强调不能走国内其他的城投公司的老路，二是充分运用市场化的手段整合政府国有资源、获取资源、获取项目，这种定位与要求就需要我们拥有积极主动参与市场竞争的意识并积极培育相应的能力，使我们能够有足够的能力参与市场竞争；
4、积极培育参与市场竞争的能力：主要包括策划开发能力、资本运作能力、资源获取能力、统筹协作能力、集团管控能力等能力。
（二）案例分析
新加坡淡马锡通过多年的培育，已拥有强大的资本运作能力、战略管理能力、集团管控能力、风险管理等能力，从而确保实现持续地盈利。
天津城投拥有强力的政府支持、强大的资本实力及较强的资本运作能力、风险控制能力、集团管控能力，从而保证能够落实天津市政府战略意图。天津城投建立直接融资渠道，创新多种融资模式，提高资信等级，降低融资成本，控制融资风险；通过股权融资和培育相关产业和项目上市，不断提高直接融资的比例，建立适合自己的投融资方式。通过培育资源获取能力，提高资源整合水平和速度，整合土地、政策、人才等各种政府、国有企业、市场资源，快速获取经营性资产和经营性项目，提高经营性资产比例。
上海城投拥有强力的政府支持、强大的资本实力及较强的业务整合能力、集团管控能力、资本运作能力、资源获取能力、统筹协作能力，逐步提升对下属子公司的管控能力，从最开始的挂靠到管人、管事、管资产，成为子公司的真正股东，从而使自己有能力投资、建设上海市政府重大项目，如上海世博会、上海中心大厦等，从而不断提升公司影响力。未来XX投融资平台要想持续健康地发展，则必须不断提升自己的盈利能力，需要增加、培育新的利润增长点，需要利用资产规模比较大、目前融资能力比较强的优势，发展房地产金融业务，培育并积极投资准上市企业，如XX生命人寿公司等。
八、创新体制机制
（一）借鉴意义
1、体制机制创新关系到投融资平台的生死，需要通过“自上而下”和“自下而上”两种手段结合，快速突破体制机制制约、创新体制机制，为集团快速做大做实做强提供坚实的保障。
2、XX投融资平台的成立和发展必遇到的各种阻力和障碍，必须通过创新体制机制才能突破，特别是政府投资体制、市区财税体制、土地管理体制和国资监管体制等相关体制机制。
3、建议成立专门的团队或部门研究XX市政府现有相关体制机制的问题、优化空间并提出建立新的体制机制的具体建议。
4、针对当前国有企业治理机制尚不健全的大环境下，如何建立具有集团自身特色的“顶层决策机制”就显得更为重要，譬如推动成立政府层面相应的决策小组（而非协调小组）。
（二）案例分析
体制机制分为三个层次：顶层决策机制、集团管理机制和集团管控机制。在顶层决策机制方面，淡马锡是用法人治理机制来完善，国内投融资公司在法人治理机制不健全的条件下通过关键人员任命、成立决策组织等方式推动决策高效。集团管理机制指与集团市场化发展要求相匹配的用人机制、考核机制等管理机制。集团管控机制是指集团企业与下属企业之间的管控体制机制。
淡马锡的董事会治理模式是其成功最核心的因素之一。合理的董事会成员结构、激励和监督机制构建了卓越的淡马锡公司董事会治理模式，淡马锡公司多元化的内部制衡机制和多元化的外部监督机制是公司运营及资产高效配置的制度保证。淡马锡公司所有权与经营权完全分开，拥有充分的经营自主权，有健全的治理结构。有完善的管理制度，投资决策的科学化和风险防范都有制度的保证。而在国内，这方面的制度是亟待完善的。
上海投融资平台的成功也首先得益于上海市政府设计的体制机制。上海各投融资平台的顶层决策机制就不完全一样。上海久事在很长一段时间内都由市长直管，上海市基建规划和投融资方向由发改委、财政局和银行三方共同协商确定。此外，上海市政府对平台的资产负债比例管理很严格，不会让一个企业超规模负债。上海市政府每年都会召开一次内部联席会，调配各平台公司承担公益项目的比重，做到各个投融资平台之间的平衡。
在武汉城投的发展历程中，同样可以看出武汉市委、市政府不断地进行体制机制创新对其快速、健康发展起了关键性作用。武汉城投成立于1997年，成立之初市政府给予土地整理储备职能，所属武汉新区土地分中心、武汉城建土地分中心负责的封闭区域城市土地整理储备。随着武汉城投的发展，武汉市委、市政府决定重组城建资产、壮大城投公司，同时明确武汉市人民政府城市建设基金管理办公室与武汉城投集团公司实行两块牌子、整体运作。