专家视点 | 省级主体功能区规划中的陆海统筹困境
主体功能区划分存在陆海冲突
主体功能区划分决定了国土空间的不同开发方式：优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发。按具体开发内容又可分为提供工业产品和服务产品、提供农产品和提供生态产品3类主体功能。一定的国土空间必须确定一种统一的开发方式，以确保主体功能的发挥。在实际管理中，以海岸线划分管理边界，对自然连续、相互作用紧密的陆域和海洋国土空间进行独立分析和评价，由不同主管部门分别主导划分主体功能区，难免会陷入陆海开发方式不协调、区域主体功能难以有效发挥的困境，进一步造成区域空间开发格局不清晰、规划配套政策无法落地的问题。
省级主体功能区规划在海洋和陆域上均将县级行政区管辖的海域和陆域作为优化开发、重点开发和限制开发3类区域的基本单元。海洋主体功能区规划要求加强海洋与陆地的主体功能区布局衔接，推进陆域与海域协调发展，但实际规划结果中，仍存在沿海县、市、区陆域与海洋主体功能区划分不符合的情况，甚至在开发与保护方向上存在较大差异。以山东省主体功能区规划为例，共有11个县级行政区陆域与海洋主体功能区划分不符合，其中陆域为优化开发，海洋为限制开发的6处；陆域为优化开发，海洋为重点开发的3处；陆域为重点开发，海洋为优化开发的2处（表1）。本研究根据这3种冲突情况，将冲突类型划分为Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类，并对每种类型进行冲突分析。
表1山东省主体功能区划分陆海冲突问题分类
（1）冲突类型为Ⅰ类的区域，陆域是开发利用强度较高，资源环境约束较强，需要优化进行工业化、城镇化开发的城市化地区；海域以提供海洋水产品为主要功能，用于保护海洋渔业资源和海洋生态功能。虽然在陆域和海洋上分别为开发和保护导向，但陆域需对产业结构、发展方式和生态系统布局等进行全面优化，通过能源消耗和污染控制、生态建设和环境治理，能够有效降低陆域开发对海洋的生态环境影响，海洋保护对陆域优化开发的约束作用也较为有限。以东营市东营区为例，陆域处于黄河三角洲国家级优化开发区域内，以发展高效生态经济为主，海域中拥有面积达230.87 km2的莱州湾蛏类生态国家级海洋特别保护区，主要发挥生物多样性保护的海洋生态功能，在完善环境政策，严格环境准入，做好陆源污染控制的前提下，陆海主体功能能够较好协调。
（2）冲突类型为Ⅱ类的区域，陆域进行优化开发，海洋为重点开发区域，《山东省海洋主体功能区规划》中将这类海域定义为“在沿海社会经济发展中具有重要地位，发展潜力较大，资源环境承载能力较强，可以进行高强度集中开发的海域”。海洋要进行高强度集中开发，离不开陆域空间、产业和经济的支持，一方面陆域产业结构、空间布局的优化，在一定程度上为海洋经济类高端产业集聚创造了条件；但另一方面，陆域优化开发区域和海洋重点开发区域在开发强度和密度控制上存在较大差异，海洋产业在陆域空间上的布局容易受到陆域总量控制的限制，也不利于区域整体的人口政策、环境保护政策的形成。以潍坊市寒亭区为例，陆域处在胶东半岛国家级优化开发区域内，以发展海洋经济，集聚海洋高端产业为主要目标，海洋主体功能区规划将其海域划为重点开发区，主要出于潍坊滨海新区建设中港口和临港工业、城镇建设用海需求的考虑。但2018年7月后，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，工业和城镇发展不可再向海洋大规模索地，只能向海岸带的陆域部分转移和集聚。而寒亭区海岸带区域海水入侵、土壤盐渍化问题突出，海水水质也常处于四类标准以下，资源环境承载能力十分有限，海域重点开发的主体功能区定位面临挑战。
主体功能区划分陆海冲突原因分析
陆域和海洋在省级主体功能区划分上存在冲突，其根源在于规划编制中，对陆域和海洋规划采取二元分割的编制模式，发改部门和海洋部门在工作中依据不同的技术标准、指标体系，分别根据陆域和海洋的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，单独划定陆域和海洋的主体功能区，造成陆海分区不协调，原因具体表现为以下几个方面。
1、规划指标体系构建存在陆海差异
主体功能区规划编制中，依据指标体系对国土空间进行评价，其结果是主体功能区划分的重要依据。《主体功能区省级技术规程》设立了全国统一的指标体系，包含可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度和战略选择10个指标项。除自然灾害危险性这一指标考虑海洋灾害外，其余指标下均未设与海洋相关的指标要素，这就导致在对沿海地区进行国土空间评价时，海洋资源、环境、生态、海洋经济和海上交通等要素未得到充分考量，评价仅仅针对陆域国土空间。《省级海洋主体功能区技术规程》设立了海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力3类综合指标，也仅仅对毗邻陆域经济发展水平、陆域战略牵引力、区位优势度和海洋生态环境管制能力等陆域相关指标进行了考虑。规划指标体系的差异突出体现在资源环境承载力评价上，沿海地区的陆域和海洋生态系统不是相互独立的，而是通过物质、能量交换等相互作用形成的一个不可分割的整体，无论是陆域还是海洋的资源环境承载力评价都不可将完整的生态系统分割看待，陆域和海域单独建立规划指标体系是造成省级主体功能区陆海分区不协调的最直接原因。
2、海洋经济发展的认识存在陆海差异
海洋是我国经济发展的重要载体，海洋经济已经成为我国沿海地区发展的助力“引擎”和新的增长极，海洋经济发展情况作为区域开发强度的重要表征要素，在陆域和海洋主体功能区划分中都应予以充分考量。但是陆域和海洋规划部门对海洋经济和产业的认识不尽相同，尤其是在优化经济、产业结构方面对海洋经济的定位不同。从山东来看，陆域主体功能区规划提出大力发展海洋经济的要求，将发展海洋产业作为优化产业结构的重要方向。海洋主体功能区规划则在海洋经济的关注范围下，认识到海洋产业还存在着开发模式粗放、产品附加值较低、结构低质化和布局趋同化等问题。因而海洋主体功能区规划提出加快海洋经济发展方式的转变、促进海洋产业结构优化升级的目标，着力培育具有国际竞争力的海洋高新技术产业。对海洋经济的不同层次认识还导致：陆域规划过分强调产业和人口对海岸带区域的集聚，依托港口大规模布局重工业的趋势明显，高消耗、高排放的产业在海岸带过度聚集，海洋生态环境面临巨大压力；海洋规划在考虑海洋经济和产业发展需求时，对于陆域经济状况、可利用土地资源、交通条件等缺乏实际分析，易出现规划发展的海洋经济和产业难以在陆域有效布局的问题。
3、主导因素选择存在陆海差异
主导因素是按照关键指标的评价结果，自上而下划分主体功能区时选取的关键特征指标。省级陆域主体功能区分区中，一般选取生态环境问题严重性、生态系统服务功能重要性为限制开发的生态地区的主导因素，选取耕地或草地面积占国土面积比重为限制开发的农业地区的主导因素。省级海洋主体功能区分区中，选取海洋功能区划中农渔业区和海洋保护区面积占管辖海域面积比重为主导因素。主导因素的测算往往对主体功能区分区结果产生决定性影响。例如，海域中农渔业区和海洋保护区面积占比超过50%以上的，该海域评价单元将被直接划分为限制开发区。由于农业生产区、重要生态功能区在陆域和海洋的分布都不是均匀的，因而在主体功能区划分中通过主导因素“一刀切”方式也会造成分区不协调的问题。
海洋主体功能区规划
保障措施落实不足
主体功能区规划在省级层面并未制定具体的实施政策和制度，而是以自身为平台，对涉及国土空间开发的各项政策及其制度提出纲领性要求。省级主体功能区规划保障措施包括由财税政策、投资政策、产业政策、海域政策和环境政策组成的政策支撑体系和绩效评价体系。省级主体功能区规划以县级行政区为分区单元，各类政策和绩效评价体系的制定也以县级行政区所划定的主体功能区为基础。然而如上文所述，山东省内同一县级行政区将陆域和海洋部分划分为不同主体功能区的达11个之多，这样的分区冲突直接造成具体的政策和绩效评价体系无法制定和实施。
以财政转移支付制度为例，限制开发区中农产品主产区和生态功能区分别以提供农产品和生态产品为主体功能，需要政府财政的长期支持，随着《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》的出台，限制开发的国家重点生态功能区所属县已成为中央财政转移支付的支持范围。但是，山东省存在6个陆域为优化开发区、海洋为生态功能区的县级行政区，其中一些陆域实际属于经济较发达地区，自身为保护海洋生态功能产生的财政压力并不大，若也将其纳入财政转移支付的支持范围，对财税政策公平性将产生威胁，因此主体功能区规划主导下的财税制度在沿海地区的推进恐会遇到一定阻碍，亟须解决主体功能区划分陆海不协调的问题。
文章来源：节选自《实现省级主体功能分区陆海统筹：问题与对策》，原刊于《海洋开发与管理》2020年05期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
作者：唐泓淏，中国海洋大学海洋与大气学院博士；余静，中国海洋大学海洋与大气学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；牟秀娟、王琰、许瑞军、徐承芬，青岛海洋地质工程勘察院；赵越，中国海洋大学海洋与大气学院