老杜看印尼之二十四：为什么印尼的公路修得慢？
要致富先修路，古今中外都是如此。
印尼宏伟的经济发展计划中，公路建设占了很大的戏份。据悉最近中国贷款的几条公路到目前迟迟不能开工，让人真的捉急。印尼公路修得慢原因何在？恰好得到长期扎根印尼的老乡+美女+清华博士+社会学者的一篇好文，不敢贪污，一起共享。
最近读到了一本书叫《印尼转变中的政治经济：道路治理》（Indonesia's Changing PoliticalEconomy: Governing the Roads），作者是新加坡国立大学的副教授Jamie S. Davidson。他从印尼收费公路建设的视角切入，讨论了印尼基建面对的普遍性问题。我非常喜欢这本书，结合自己的看法简单介绍一下内容。
拥挤的收费公路
截至2015年印尼全国收费公路总长度仅约820公里，大部分位于爪哇岛上。这个数字远远落后于其他国家。邻国马来西亚的收费公路总长已达到3000公里，韩国2623公里，中国65065公里。印尼的收费公路某些路段年久失修，道路坑坑洼洼。收费站工作效率低下，经常因为排队缴费导致车辆堵塞滞留。为了这件事，前国企部长余世甘（Dahlan Iskan）曾经大动肝火，从自己的车上跳下来，命令收费站停止收费，指挥全部车辆快速通过。
其实印尼收费公路建设从1978年就开始了，甚至早于中国。80年代中期到90年代中期，印尼收费公路的建设最为顺利，尤其是私营部门和国外资本的注入加速了公路建设。97年金融危机爆发后，苏哈托下令停止新的大型基础设施建设。经过民主改革和政治秩序的重建，直到2004年苏西洛上任才着手恢复基础设施建设。然而在苏西洛十年执政期间，收费公路项目的推进并不顺利。从下图可以直观的看到，2004-2013年新建收费公路长度的增长率和累计长度都远不及80-90年代金融危机前的表现。这是为什么呢？
1975-2013年印尼收费公路建设情况
说到基础设施建设，首先会想到法律法规是否有利于创造良好的投资建设环境，那么苏西洛政府缺乏法律法规的支持么？事实并非如此。苏西洛从前任梅加瓦蒂那里拿到了一份大礼包。2004年10月，就在梅加瓦蒂卸任前两天，她签发了2004年第38号道路法（UU No. 38/2004）。这部法律解决了以往收费公路建设和运营中很多矛盾，如建立了自动调节收费费率机制，提出了收费公路项目招标指导方针，建立了收费公路管理局（Badan Pengatur Jalan Tol）监督项目招标和运营。苏西洛接任总统后不久也颁布了2005年关于收费公路的第15号政府规定，完善了道路法的实施细则。可以说，道路法的颁布为收费公路建设消除了主要制度障碍。
那么是什么问题令投资者迟疑呢？2005年苏西洛主持了基础设施峰会，对私营部门参与基建期待很高。然而出乎他的意料，私营部门反响平平。私营部门当场提出，如果政府不解决征地问题，他们不愿意冒风险投资公路。在苏哈托政权下，征地有军队撑腰，从来都不成问题。但是印尼改革成为民主政权之后，征地直接牵扯到人权保护。从前的征地手法和补偿方案不再适用，急需更新制度适应新形势。
为了快速启动基础设施建设，苏西洛走了一招险棋。他在2005年签发了关于公共事业征地的第36号总统条例，避开了冗繁漫长的立法过程。这份条例扼要的做出了一些规定，如中央或地方政府作为征地主体，协商的执行原则，征地流程和征地价格基准等。2006年，苏西洛对条例进行了更新。然而这份条例并没有取得预期的效果。这是为什么呢？
对，权与利。这就要说到印尼地方分权改革。在2001年实施分权法之后，印尼的每一个县都成为独立的财政单位。在2005年进行地方领导人直选后，这些县又成为相对独立的政治体。于是县长在一定程度上变成了“小国王”。只可惜这个国王位置只能坐5年。印尼人经常开玩笑说，县长前2年狂批项目回报曾经供他竞选的大老板们，后三年狂卷票子为下次竞选攒经费。并不是说所有县长都只顾着捞钱，但是在金钱政治横行的选举文化下，考虑到地方分权为领导带来的便利条件，可以想象得到很多地方领导人的行动偏好。
收费公路是国家项目，招标由收费公路管理局组织，彻头彻尾和地方没有任何利益关系，只是要用到地方的土地。根据苏西洛颁布的征地条例，征地任务恰恰落到了地方政府的头上，这换谁也不答应。虽然条例规定征地遇到协商不能解决的情况可以交给法庭裁决，但是地方政府极少用这个办法：毕竟钱不装在地方政府的口袋里，谁愿意得罪选民呢？地方政府不帮忙还算好的，有些地方官员得知征地地块之后，拖延征地时间，把地皮价钱炒热，和搬迁户一起寻租国家征地款。地方分权制度下征地受益者和实施者的结构性矛盾使苏西洛的努力效果甚微。虽然2012年通过的新公共事业征地法对此问题进行了调整，可这是后话了。
Trans Jawa 收费公路网
征地还面临另一个困难，即国家征地款项到位慢。2006年中期，苏西洛总统初步筹集了2.17亿美元用于征地。如何使用这笔款项成为部门之间争夺的焦点。副总统卡拉和公共事业部长Djoko Kirmanto认为款项应直接发放给承建方，值得一提的是，卡拉自己就是作为承建商起家的。然而技术官僚出身的财政部长英卓华（Sri Mulyani）不信任承建方的专业能力，认为应该建立专业的放款机构。
此外，英卓华还坚持认为这笔款项是政府贷款，以后要还给政府的。而承包商游说团体ATI和FKPPPJT与公共事业部长联合起来游说卡拉，以中国和马来西亚的经验作案例，说政府出资征地可以提高私营部门参与基建的热情。最后卡拉被说服，降低了贷款利率，且同意如果征地款超出一定限额，由政府出资支付超出的部分。以副总统和公共事业部为代表的承建商利益集团和财政部之间的纷争严重拖延了放款进度。
至于为什么内阁会出现承建商集团和技术官僚两派的争斗，这又是另一个很长的故事。简单的说，技术官僚阶层的出现是因为苏哈托在执政初期作为军人政权缺少治理人才，所以与西方国家（尤其是美国）合作培养了一批技术官僚，其中最著名的是被称为“伯克利黑帮”的一批经济学家，他们回国后以印尼大学作为大本营。当然合作培养也是为了更好的维系与西方国家的关系，获得资本、技术甚至政治支持。而以卡拉为代表的承建商集团的产生，正是苏哈托自80年代末顺应西方世界的潮流，将私人资本纳入基础设施建设的结果。最初只有苏哈托的子女有特权拿到收费公路建设特许，在西方干预和国内压力下，苏哈托不得不放开部分经营权，允许国内投资者参与进来。
70年代被称为伯克利黑帮的经济学家
其实，技术官僚和初期的大承建商都算苏哈托政权的既得利益者，并没有根本利益的矛盾。但在民主制度下，两派的利益发生了变化。征地款事件只是两派斗争的常态，2009年英卓华被巴克利为代表的寡头集团从部长位置上逼走才是两派斗法的大事件。此事件之后，苏西洛的政策越来越趋向保守，也给了保守派寡头在政治上发展的机遇窗口。而就在不久之前，佐科新换届的内阁班子又请回了英卓华，而现在卡拉又是副总统，专业集团党最近一次选举巩固了巴克利派系的势力，不出意外的话两派之间会继续明争暗斗。话题扯得有点远，不过印尼的大部分问题都是结构性问题，旧系统和新系统匹配不调，这样一环套一环积累起来的。
修建收费公路不仅面对征地一个问题，另一个大难题是承建商不愿意自己出资兴建。他们如果能拿到国外贷款才会开工；如果拿不到贷款，宁愿把许可证转手卖掉，因为除了某些联通大城市的路段有利可图之外，其他路段的投资回报并不高。这导致了国内承建商捂着特许权不开工。许多承建商的特许权还是苏哈托在位时通过非透明的过程获得的，合同的权利义务规范并不完善，因此现在国家也没有合理的理由收回特许，导致公路建设项目停滞不前。在销售特许权的过程中也有颇多挫折，比如一家马来西亚承建商购买了特许权之后，某些有民族主义情绪的官员不情愿花政府的钱帮外国公司征地，这种内外双重标准的情况也不可避免。
这本书细致入微的分析了印尼收费公路背后的政治博弈，实际上想说什么道理呢？作者认为，基础设施建不好，不是因为制度设计不完善，而是因为非制度因素或笼统的称之为政治因素，包括寻租动机、中央和地方关系、国家和社会之间的土地纠纷、国家和商业资本之间的矛盾等政治、社会和历史性的因素，使制度没办法按照设计的样子原原本本的实施。法律法规的设计自然重要，而保障制度实施的条件同样重要，然而后者改变的困难更大。以上是笔者读了这本书之后顺着自己的思路，把书里的部分内容理了一遍，再画蛇添足了夹带了一些私货。更多精彩的细节，还是推荐大家去读原文。
读完此文，掩卷叹息。联想起佐爷刚上任的时候，首次访问中国取经 。