李胜会 徐文燕：我国科技评价制度变迁与改革需求——基于交易费用视角的分析
科技评价制度的改革和优化成为决定一国科技水平高质量发展的重要保障。制度的演变以降低交易费用为目的，但当前科技评价体系结构不完善、科技评价相关制度协同度较低、科技评价制度的法律法规不健全、科技评价面临的国际环境压力增大等对科技评估工作造成障碍，不利于降低制度实施的交易费用。为此，应进一步完善科技分类评价体系，减少科技评价制度的摩擦，提高科技评价信息的透明度和制度的普适度，从优化科技评价管理的角度降低政府和市场的双重交易费用，以促进我国科技评价制度的高质量改革。
李胜会，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；
徐文燕，华南理工大学公共管理学院博士研究生。
当前，发达国家在高度重视发展高科技的同时也在持续深化科技评价制度改革，以制度推动科技创新的高质量发展。改革开放以来，我国科技创新与科技发展均取得了瞩目的成就，战略关键技术不断突破，基础研究国际影响力大幅增强，经济增长的科技含量持续提升，科技进步贡献率达到55%以上，逐渐推动我国迈入世界科技大国行列。随着科技强国战略的实施，科技评价制度的深化改革成为我国科技高质量发展的重要环节。当前，科技评价制度以事前和事后的评估为重点，对于事中的评价还不够；此外，科技评价制度缺乏相应的立法支持，信息透明程度还有待加强。科技评价体系的不完善增加了科技评价工作的监督管理成本，提高了制度运行的交易费用。为了降低制度运行的成本，发挥政策效果，国家有关部门相继通过法律手段来推动科技评价制度的升级和变迁，旨在构建与完善新时代下具有中国特色的科技评价制度。2018年国务院办公厅出台了促进“三评”改革的相关政策，强调建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，进而完善科技评价制度；之后科技部等部门也印发了“破四唯”“破五唯”等系列政策，旨在纠正科技评价制度中唯论文数量而忽略论文质量的错误价值评价导向，对科技评价制度的深化改革提出了新的要求。
关于科技评价制度的内涵，学者们主要从科技评价和制度设计两方面来阐释。科技评价一般是指遵循一定的原则、程序和标准，由专门的机构和人员运用科学、公正和可行的方法，对科技政策、科技项目、科技机构、科研人才及相关的科技管理活动进行论证、评审、评议、评估、验收的过程。制度通常被认为是通过一种行为方式、文化、经验的运用和传播，形成的一种文化和行为方式，即在一个民族的社会生活、政治生活中逐渐形成的法律、风俗习惯、使用习惯和意识形态，并通过强制性手段形成人类社会的办事准则和标准流程。制度经济学家凡勃伦把制度定义为个人参与社会生活所必须遵守的行事准则和思维方式。诺思则将这种行事方式命名为游戏规则，认为其是规范人际交往的行为规范和制约框架。青木昌彦从博弈论的角度研究认为制度应包含博弈参与者、博弈规则和博弈活动本身三个方面，即制度应有相应的组织、规则框架和博弈均衡解。
关于我国科技评价改革的历史进程，有学者从历史角度出发，认为可分为民国时期、建国时期和改革开放后三个阶段；有学者则从改革开放后开始，将其分为攻关计划期、深化推进期两个阶段。程萍和康世功总结我国改革开放40年来科技体制改革的有益经验，将其分为科技体制改革的探索阶段（1978—1985年）、以科研体制改革为主的阶段（1985—1994年）、产学研相结合的创新体系阶段（1995—2005年）、建设创新型国家战略核心阶段（2006—2013年）和新时代全面深化科技体制改革阶段（党的十八大以来）五个阶段。也有学者从制度经济学的角度出发，将科技评价制度划分为起步期和发展期两个阶段，并指出我国科技评价制度的变迁是国家主导下的强制性制度变迁。影响科技评价制度变迁的因素主要包括：政治体制、政府强制性、科技创新环境、科技活动价值取向、科技体系架构、配置错位等。
综上，已有文献对科技评价制度的研究成果比较丰富，但对科技评价制度的内涵界定及其演变还未达成共识，对其发展取向也缺乏理论上的探讨。本文在厘定科技评价制度内涵的基础上，从制度经济学视角出发，将制度变迁框架及交易费用制度分析范式纳入我国科技评价制度的演变历程中，明确现阶段我国科技评价制度的改革需求和发展取向，一方面为科技评价制度的优化和完善提供制度经济学理论支撑，另一方面为科技评价制度的改革优化提供思路和方向。
二、制度经济学视角下的科技评价制度历史演变
中华人民共和国成立以来，我国科技评价制度从无到有、从简单到复杂、从单一到多样、从低效率到高效率的演变过程，是党和国家依据不同阶段的基本国情做出的制度选择和制度安排。制度安排的成本—收益的对比、交易成本的高低、利益冲突的协调、路径依赖等因素都会影响制度的演变进程，而交易费用的引入能够很好解释制度安排的效果，为制度的选择和演变提供了理论依据。
（一）分析框架及制度演变分析范式
制度变迁是指制度的制定主体为了实现一定目标而对制度的内容、结构进行重新安排和调整的过程。本文根据制度创新的主体将制度变迁划分为非正式制度变迁和正式制度变迁，非正式制度主要指由环境、文化、风俗习惯长期发展而形成的制度，不具备强有力的约束和执行力，制定主体一般为非官方组织，包括社会团体、群众等自发形成的组织机构；正式制度主要是指具有强制性执行力的制度，此类制度往往能够高效率推动制度的演化和变迁，制定主体一般为官方组织，例如政府机关部门。
诺思认为制度制定者会利用制度外部环境变化带来的机会，并在人类学习过程中强化心智的建构，通过判断制度框架下边际成本收益的大小来决定制度变迁的速度和方向，心智和理念的改变指导着制度变迁。根据新制度经济学理论，交易费用的存在往往能够引起制度安排上的变化，统治者制度安排的最终目的是避免因信息不对称、知识和计算能力的有限性、产权不明晰等因素而引致过高的交易成本。过高的交易费用提高了潜在交易转化为现实交易的难度，影响资源的使用效率以及对制度安排的选择。不同制度的选择以及同一制度的演变伴随着交易费用的改变并最终取决于成本—收益的大小。在交易费用制度分析范式下，伴随着制度激励作用及其适用性的增强，制度的演变以消除机会主义、降低信息不对称、追求交易成本最小化为目标，不断影响制度的演变进程。
基于此，本文根据制度经济学关于制度变迁的演变机制的研究成果，结合我国科技评价制度的内涵，构建我国科技评价制度变迁的分析范式。如图1所示，政府包含中央政府和地方政府，科技研发市场主要包括科技研发活动的开展方（科研机构、高校、个人等）、评价机构等。政府的交易费用主要包括政府制定制度的投入成本，对科技评价活动的监督管理成本、信息公开成本、契约成本、“寻租”费用等，科研市场的交易费用主要包括科研人员获得和处理信息的成本、项目申请成本、科研活动的契约成本、项目落地成本、机会主义成本等。交易费用影响着科技评价制度的演变，科技评价制度的制定和优化同时受到政府交易费用和市场交易费用的影响，且这两种交易费用的竞争与博弈影响着制度的选择或演变，作用力较强的一方主导着科技评价制度的选择与演变（见表1）。
（二）制度变迁与交易费用视角下科技评价制度的演变历程
依据制度变迁理论的分析框架以及科技评价制度演变的制度范式，本文将我国科技评价制度的演变历程划分为非正式制度阶段（1949—1960年）和正式制度阶段（1961年至今）。划分界限为我国于1961年颁布的第一部《科学技术成果鉴定办法》，这标志着我国科技评价制度以标准政策文件的形式由官方发布，科技评价制度从真正意义上由非正式制度变迁为正式制度。
1.科研机构和协会主导下的科技评价的非正式制度阶段：1949—1960年。中华人民共和国成立以来，我国科技制度经历了从向苏联学习到自力更生再到调整、巩固和完善的发展阶段。1960年，党中央出台了《1963—1972年十年科学技术规划》（以下简称《规划》），提出要走自力更生的道路，大力发展农业、工业事业，合理规划资源调查、医疗卫生事业的发展，并制定科学技术规划，大力发展科学技术事业。《规划》的出台在促进科技事业发展的同时也为科技评价工作的开展营造好的氛围，虽然此时科技评价方法和准则还没形成正式、统一的制度，但中央及政府对科技评价的重视程度及各个科技机构的评价意识在不断提高。此时的科技评价方法和规则只是作为一种非正式的规则和制度被运用。
2.政府交易费用主导下的科技评价的正式制度阶段：1961—1983年。1961年，我国颁布了《科学技术成果鉴定办法》（以下简称《办法》），标志着科技评价制度的诞生和萌芽，形成具有稳定性、通用性和普适性的评估方法和标准。“两弹一星”的研制成功，证实了我国的自主研发能力、国防力量进一步加强，我国的科技能力突破性地取得了国际上的认可，科技制度也顺利进入调整期。1975年颁布的《关于科技工作的几个问题（汇报提纲·讨论稿）》规划了未来十年科技发展的方向和目标，明确了科技是第一生产力的论点，提出要重视人才的发展、组建科学技术团队、促进科技与经济的共同发展等目标，科技制度的内涵和构成进一步被拓展和丰富。1978年改革开放，科技制度得到更加灵活的发展和应用，与此同时科技评估作为科技进步的重要环节也逐渐受到重视。
科技评价工作在《办法》的指导下有序开展，遵循相应的判断依据对科技研发成果、国家发明奖以及科技成果的数量进行统计。虽然这种评比规则、统计依据在科技发展的过程中被广泛运用，但仍存在一些计划经济时期遗留的弊端，例如，评价制度表现为政府高度重视科技成果的数量，只追求结果而不重视过程，这对以后的“重数量、轻质量”的科技评价价值观的形成留下隐患。另外，科技评价制度的制定主要由政府主导（表1中的“强政府—弱市场”模式），市场的作用力量较为薄弱，科技评价工作完全由政府包揽，信息不对称现象严重。这种封闭式的科技发展现状抑制了科技研发市场的活力，增加了进入壁垒，科技研发市场的交易成本过高，不利于市场的开放，科技评价制度的改革优化势在必行。
3.市场交易费用主导下的科技评价的正式制度阶段：1984—2000年。面对市场经济体制的初步运行以及科技资源的稀缺，为了进一步促进科技、经济的发展，我国国家科学技术委员会（以下简称国家科委）于1984年和1986年分别颁布了《关于科学技术成果鉴定规定》和《中华人民共和国国家科学技术成果鉴定办法》，进一步规定科技成果的鉴定标准、组织、程序和管理，使科技成果评价工作更加规范化、具体化。科技成果鉴定相关政策的出台为科研工作者指明了方向，刺激了科技成果的产出，1990年重大科技成果项目数几乎达到1985年的3倍，是1980年（2687项）的10倍左右；发明专利申请数也达到了1985年（1.4万项）的近3倍。与此同时，美国提出了“星球大战”计划、日本提出了“今后十年科学技术振兴政策”，并分别设立了美国国会技术评价办公室、日本科学技术会议政策委员会对科技评价进行制度化建设。我国科技研发市场对外面临巨大的竞争压力与评价制度冲击，对内又缺乏明确、全面的科技评价制度，增大了科技研发的立项申请难度，许多科研机构有好项目却不知如何申请立项，有了科研成果又不知如何才能顺利获得资助以投入生产，这导致科研市场的交易费用大幅提高，科研工作者对科技评价制度的需求日益迫切。为了降低市场的交易成本，满足科研工作者的需求，国家科委于1993年在科技成果鉴定工作的基础上拓展科技评价的内容和组织构成，并将其命名为科技评价制度。此时的科技研发部门已由国家科研机构、机关团体扩大到科研机构、机关团体、大专院校、工矿企业等，形成多主体共同研发的格局，科研市场迅速扩张，科技研发部门逐步感受到制度规范化带来的便利。
随着市场对于科技评价制度的需求进一步扩大，国家科委响应市场号召并于1994年出台了第三部《科学技术成果鉴定办法》，从扩大科技成果鉴定的范围方面完善了科技评价制度。伴随科研主体、科技成果形式与数量的不断增加以及市场化的发展，中央的科技评估工作压力逐渐增大，不得不将科技评估工作下放，为此，国家科委通过编制《国家重点新产品评估试点工作规范（1998）》和《国家重点新产品专家认定手册（1998）》，正式将科技评价工作下放到北京、天津、上海、广东等12个省市，在全国范围内开展科技成果评估，并对各省市进行科技评估培训，逐步形成以专家为核心的评估、评审工作体系，中央政府通过职能的下放降低了政府内部的交易成本，为科技评估制度的普及和推广打下基础。为了提高科技评价人员的职业技能，避免因业务能力较差带来交易成本的提高，科技部于2000年颁布《科技评估管理暂行办法》，对科技评估的定义、类型、范围、方法、程序以及评估的组织机构进行了明确规定，标志着我国科技评价制度正式进入全面建设时期。此时的科技评价制度已逐渐形成一定的范式和标准，为科技评价制度的发展优化提供了路径。
4．“政府 市场”优势互补下的科技评价的正式制度阶段：2001年至今。为规范科技评价工作的行为和技术，国家科技评价中心于2001年出版的《科技评估规范》标志着我国科技评价活动进入专业化阶段，并逐渐优化升级。专业化发展在规范科技评价工作、提高工作效率的同时大大降低了制度运行的交易成本。为了进一步提高科技评价工作的效率，科技部于2003年出台《科学技术评价办法（试行）》以及《关于改进科学技术评价工作的决定》，初步构建了包含政府部门评估、科研机构同行评估以及中介机构评估等的多主体评估机制，给科技评价工作指明了方向。评估执行机构和评估对象的增加一方面是政府和市场交易费用竞争博弈的结果，采用同行评估和第三方中介评估机构评估减少了政府与市场信息不对称的现象，模糊了政府主导的边界，激发了科研市场的活力；另一方面，政府的工作压力减轻，工作透明度提高，便于接受市场的监督，平衡了政府与市场的交易成本，政府与市场达成共识，共同推动科技评价制度的升级（表1中的“弱政府—强市场”模式），该阶段的科技评价机制已经能够解决科技评估工作中的大部分问题，弥补了科技评估制度的缺陷。
为了早日实现科技强国战略，国务院于2006年出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，要求进一步划分评价对象，分区域、按等级、根据科研活动的类型制定评估准则，要求改革科技评价制度，加大对科技的财政拨款，明确科技资金的去向，提高科技资金的配置效率。为了进一步完善科技评价制度，2016年，科技部废止了《科学技术成果鉴定办法》，出台了《科技评估工作规定（试行）》，规定了科技规划、科技政策和科技资金的分配以及科研机构、专业机构的评估工作。为了加强科技评估市场化，2018年，国务院办公厅出台了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》（以下简称《意见》），积极响应《国家创新驱动战略纲要》的要求，全面推进“三评”改革，构建以质量、绩效、贡献为导向的对科研项目、科研机构、科技人才的分类评价体系，全面推进以市场为导向的科技评价制度的运行，《意见》的出台旨在纠正科技评价制度“重量轻质”的错误价值导向，为科研市场的高质量运行提供支持。同年4月，我国科学技术部正式揭牌，简化了科技管理工作，不断出台新政策，为科研工作者提供便利，以逐渐降低科技评价的交易成本，实现制度成本——收益最大化的目标，这不仅对我国科技评价制度的升级起到推动作用，而且还对科技事业的持续发展起到长期有效的促进作用。
三、科技评价制度的改革需求和发展取向
现阶段，我国科技评价制度仍然存在结构不完整、评价范围不全面等问题，交易费用的降低方面还存在改善空间，这也将成为我国科技评价制度的下一个改革重点。
（一）改革需求
第一，科技评价体系不完善为降低交易费用提供改革空间。当前，针对科技项目、科研机构和科技人才方面仍未形成统一的、标准化的评价规则，这就为评估工作的开展设下门槛，容易出现投机主义、“寻租”等现象，造成政策失灵，极大地提高了政府交易费用。我国科研机构数量仍在持续增加，但质量参差不齐，如果不对科研机构进行有效评估，容易出现“鱼目混珠”的现象，扰乱科技市场的秩序，不利于对科研市场的监管，提高了管理成本。同时，对科技创新人才评估的缺乏不利于对人才的监督和管理，容易滋生投机主义，无形中增加了科研市场的交易费用，不利于科技项目、科技资源的有效配置，也不利于科研市场整体质量的提高。因此，科技评价体系不健全带来交易费用的增加，这一问题的解决亟待科技评价制度的深化改革。
第二，科技评价制度协同度不高为降低交易费用提供空间。科技评价制度所包含的政策不应仅停留在科技评估上，更要制定相关的配套政策，将科技评价制度的激励作用最大程度地发挥出来。目前，我国制度间协同度还不够高，交易费用上升。例如，我国科技评价制度与金融支持政策的协调度还不够高，缺乏相应金融政策的支持，给科技评价制度的落地和执行带来困难。从制度经济学的角度来看，科技评价制度与配套政策协同度较低，提高了创新主体的交易成本，科技评价制度就变成“空架子”，无法落实到位。另一方面，科技评价制度与其他制度配合不到位会增大制度间的摩擦阻力，造成制度冲突或制度缺陷，容易使科研评估机构或科研主体“钻空子”，利用制度漏洞扰乱科技市场的正常秩序。因此，科技评价制度协同度较低带来的交易费用增加也倒逼科技评价制度的改革。
第三，科技评价制度立法不健全为降低交易费用提供空间。当前我国科技评价的信用机制、法律机制建设的不健全增加了科技评价的市场交易费用，成为推动科技评价制度改革的又一因素。依据科技的发展阶段和基本国情，国家及时调整科技评价制度中的不足，出台多项加强、完善科技评价的法律法规，例如2015年通过了《关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定（修正）》，2018年国务院办公厅出台《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，体现了国家对科技评价立法建设的重视。我国虽是科技大国，但与科技强国还有很大差距，科技成果的总体质量相比于发达国家差距不小，缺乏原创性的科技成果，这与我国科技评价缺乏系统化的法律制度有着密切关系。科技评价立法不健全、信用机制不完善、知识产权立法不到位，提高了逆向选择和道德风险发生的概率，从而增加了科技评价的市场交易费用。
第四，国际竞争加剧为降低国际市场交易费用提供空间。面对全球科技创新浪潮，国际科技竞争压力加剧带来的国际市场交易费用的增加推动着我国科技评价制度的改革。以美国为例，美国在科技创新的诸多领域领先于世界水平，对先进制造、信息技术、人工智能、交通、能源、医疗和健康等高技术产业的研发投入也在逐年增加，并长期保持在全球第一的位置。全球科技竞争态势的加剧一方面为我国的科技发展带来了契机，我国的科技机构有望在全球创新链中突出重围，与国内外交易主体协同合作，创新降低交易费用的做法与方式；另一方面，世界科技市场的准入门槛日益提高，我国科研成果进入国际市场的难度逐渐提升，探索降低交易费用、拓展多元化交易渠道有助于推动我国的科技行业不断适应国际科技评价机制，从而进一步驱动我国科技评价制度的改革。
（二）发展取向
我国现有的科技评价体系与创新驱动发展战略的实施还存在不协调的地方。从科技发展的层面看，在促进原始创新和重大技术突破方面稍显乏力；从管理层面看，还可以通过制度的改革进一步降低交易费用。其未来发展的取向主要有以下方面。
第一，优化分类评价体系，提高资源的配置效率。自国务院办公厅2018年出台关于科技评价的“三评”分类改革指导意见以来，有关主体部门和学者们纷纷开始探讨科研项目、科技人才、科研机构三位一体的“三评”分类评价制度。“三评”分类评价制度不仅对分类对象进行细分，提高了科技评价工作的效率，且有助于为业界树立标杆，拔高科研市场整体质量水平，促进科技评价制度的改革优化。“三评”分类评价不仅要对科研项目进行评估，更要对科技创新人才的质量、科研机构的创新能力进行评估，避免机会主义，发挥制度优势，实现科技创新资源的高效率配置与应用。因此，“三评”科技评价制度的建设和完善为科技评价制度的发展提供方向。
第二，减少制度摩擦，提高科技评价制度的效能。科技评价制度的最终目标是要提高制度的激励作用并促进科技成果的转化，将科研成果切实地转化成生产力。因此，在对科技评价制度本身进行改革优化的同时，更要提升相关制度间的协调度和配合度，降低制度摩擦、减少交易费用。例如在科技成果转化的过程中需要投入大量的资金协助科研成果的合成和应用，许多科研成果因缺乏资金支持未能投入生产或有了投入却难以推广，导致科研成果“夭折”或“销声匿迹”，这与科技评价制度的根本目标相背离。通过建立相应的金融贷款制度、金融融资制度以及风险投资制度，能够有效促进科技成果的转化，同时降低科研工作人员的压力，也为科研工作的事后评估提供良好的评估样本和环境。制度的协调和配合不仅降低科研市场的摩擦成本，同时有效发挥了科技评价制度的效能。
第三，增加信息透明度，规范科技评价制度的运行。美、日、欧等发达国家通过完善立法优化科技评价工作，约束科技评价工作者的行为，通过提高科技评价工作的信息透明度，有效降低交易费用，促进科技评价工作高效开展。我国也应不断规范和提高科技评价工作的制度保障和透明度。这一方面可以保护科研工作者的知识产权，规范科研评估机构的行为，提高科技评价的公信力，减少科研机构与科技评价机构的信息不对称现象，促进科技评价工作的公平、高效开展，划清权责界限，预防徇私舞弊、滥用职权等违法行为的发生，给予每一位科研工作者公平、公正、有序的工作环境。另一方面，加强科技评价信息管理系统的建设，公示科技评价项目的评价过程和结果，使科研机构、科技人才的科研能力水平透明化，制定科研诚信黑名单，便于对科研评价工作的监督和管理，同时也为科技评价制度法制化建设提供监督平台。
第四，降低国际市场交易成本，提高科技评价制度的普适度。深化科技评价制度改革应具有全球视角，建设具有大局观、国际化的科技评价制度，对于降低国际科研市场交易费用具有重要意义。首先，建立与国际接轨的科技评价制度并在国际上推广，可以彰显我国的科技实力，提高我国科技产品的国际认同度，有效降低国际市场交易费用，加速我国科技产品进入甚至占领国际市场，促进我国经济的发展和国际地位的提升。其次，提高我国科技评价制度的普适度，突破发达国家科技评价的制度壁垒，避免出现因采用发达国家的科技评价制度造成低估我国科技创新能力的不公平现象，降低国际科研市场交易费用。同时，推动我国的科技评价体系在国际上产生示范效应，推广更加客观、公平、全面并具有中国智慧的科技评价制度。
以上文章原载于《学术研究》2020年第10期，文章不代表《学术研究》立场。